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연구보고서

제목 11_02: 지방자치단체 민간위탁 규제를 위한 법·제도 개선방안
번호 99 분류   연구보고서 조회/추천 2434  
글쓴이 연구소    
작성일 2011년 03월 31일 14시 37분 47초
링크 첨부   _민간위탁_규제를_위한_법·제도_개선방안_최종보고서_1103.pdf(1.19 MB)

<요악>

1997년 외환위기 이후 공공부문의 비용절감과 민간부문의 효율성 활용을 목적으로 기존의 공적 업무에 대한 민간위탁이 확대되었다. 특히, 집행적 성격이 강한 자치단체의 업무는 구조조정 차원에서 민간에 대폭 이양되거나 위탁되었다. 지방자치단체들은 인원감축과 조직축소를 기본방향으로 인력을 운용하고 있으며, 지자체가 고용한 무기계약직(상용직) 노동자들의 민간위탁이 지속적으로 증가하고 있다. 일시적인 민간위탁보다는 정년퇴직 등 자연감소 인원에 대해 신규채용 대신 업무 민간위탁을 하고 있는 것이다.

하지만 그 동안 지방자치단체의 민간위탁 운영을 살펴보면 위탁 사무·대상 선정 갈등, 수탁기관 선정 불합리, 수탁기관의 부당행위 등의 문제가 표출되어 민간위탁된 공공서비스의 대국민 신뢰를 떨어뜨리고 행정 불만을 가중시키고 있는 실정이다. 특히 생활폐기물 수집·운반·처리를 대행하는 환경미화 업무의 경우, 예산절감, 총액인건비제와 같은 감독기관의 지침 준수 등 환경미화 업무를 민간위탁하는 경제적인 이유들은 넘쳐나지만, 현재의 민간위탁이 합리적으로 운영된다고 볼 수는 없다.

대민 직접서비스를 제공하는 환경미화 업무의 민간위탁은 구조적으로 공공성을 훼손할 가능성이 상존하고 있고, 예산의 구조적 낭비, 서비스의 질 하락, 부정부패 등이 발생하고 있으며, 민간위탁된 사업장 노동자들에게 열악한 근로조건을 강요하게 되고, 민간위탁으로 인한 비용절감효과도 정확히 평가되지 않고 있으므로, 지방자치단체 환경미화 업무 운영 전반에 대한 재검토와 함께 이에 대한 대책이 필요한 상황이다.

이에 민간위탁을 규제하면서도 지방자치단체 상용직 노동자들의 고용안정 및 현업업무 공공성 확보를 내용으로 하는 조례를 제·개정하여 원천적으로 민간위탁을 제한하는 방법 또한 도모할 필요가 있다. 이를 위해 환경미화 업무를 중심으로 민간위탁 규제를 위한 표준조례안 마련과 이미 위탁된 사업장의 노동자들에 대한 대책마련 등에 대한 연구를 진행하였다.

민간위탁이란 지방자치단체가 사무를 공무원을 통해 직접 처리하지 않고 법인·단체 또는 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임하에 행사하도록 하여 공공의 목적을 달성하는 것이다. 민간위탁은 공공행정업무를 민간에게 위탁한다는 측면에서 직접적인 소유구조의 변화를 가져오지는 않지만 사적인 운영을 통해 장기적으로 행정업무의 책임주체의 변화를 추구한다는 점에서 공공부문 사유화의 또 다른 방식이라고 볼 수 있다. 그렇기 때문에 민간위탁은 사유화에 의한 문제점을 그대로 발생시킨다.

행정자치부가 1998년에 제시한 「지방자치단체 사무의 민간위탁 추진지침」에 따르면, 행정, 기획업무를 제외한 지방자치단체의 대주민 공공서비스 업무 대부분이 민간위탁의 대상으로 명시되어 있으나, 민간이 더 우수한 전문기술을 갖춘 영역은 극히 일부에 불과하고, 대부분이 현업업무로만 예시되어 있다. 민간위탁의 유형은 민간위탁 방식, 위탁·이양의 정도, 그리고 계약의 성격 등에 따라 구분될 수 있다.

공공서비스 전반에 관한 민간위탁 관련 법규로는 정부조직법, 지방자치법, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정, 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 등이 있으며, 환경미화 업무와 관련해서는 이외에 폐기물관리법, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법), 시행령, 시행규칙, 그리고 지방자치단체 폐기물관리 관련 조례 및 시행규칙을 들 수 있다.

한국지방행정연구원이 2008년 기준으로 221개 자치단체에서 2,890건의 민간위탁 사업 현황자료를 수집한 결과에 따르면, 인구가 많고 주민들의 요구가 다양한 도시지역 자치단체에서 민간위탁 운영이 활발하다. 사업분야별로 보면 보건복지·의료분야 민간위탁이 가장 많은 부분을 차지하고 있으며, 민간위탁의 목적으로는 외부전문성활용이 가장 높게 나타났고, 민간위탁 계약방법 중에서는 수의계약이 전체 2,753건 가운데 824건(29.9%)으로 가장 높았다.

환경미화 업무의 민간위탁 현황을 보면, 전국민주연합노조가 행정안전부의 자료를 분석한 결과 2008년 6월 현재 전국 232곳의 기초자치단체 가운데 55곳(23.7%)에서 청소노동자를 직접 채용해 청소 업무를 처리하고 있으며, 나머지 177곳(76.2%)에서 생활폐기물 수집·운반업무의 일부 또는 전부를 민간업체에 위탁하고 있는 것으로 나타났다. 2009. 12월 현재, 가로청소를 제외한 나머지 생활폐기물 수집·운반의 운영 현황의 경우 민간위탁이 압도적이었으며, 그 비율은 2004년에 비해 더욱 커진 것으로 나타났다.

최근 인력 구조조정과 예산절감 목적으로 진행된 민간위탁의 결과를 살펴보면 애초에 목표했던 공공서비스의 효율성, 경제성마저도 달성할 수 없으며, 오히려 공공서비스의 수준과 질을 떨어뜨리는 결과를 낳을 뿐더러 재정적 효율성도 달성할 수 없는 것으로 나타나고 있다. 일반적으로는 ① 관리감독의 곤란에 따른 공공서비스의 공공성 및 책임성, 안정성의 침해, ② 독점운영에 따른 가격상승의 가능성, 비용절감효과에 대한 의문, ③ 공공예산 낭비, ④ 공공서비스 전달체계의 다층화에 따른 공공서비스의 질 저하, ⑤ 이해충돌, 계약절차상의 부패가능성, ⑥ 상시적인 고용불안, 일자리 질의 저하에 따른 공공서비스의 질 저하, ⑦ 간접고용 비정규직의 지속적인 확대와 고착화, ⑧ 차별적인 저임금(임금 착취) 등의 문제가 있으며, 환경미화 업무 민간위탁의 문제점으로는 공공성 측면의 문제, 비용의 문제, 민간수탁기관에 대한 관리·감독 소홀, 구조적인 예산낭비, 부정부패, 폐기물 수거서비스의 전달 지체, 전문성 확대와 경쟁을 통한 효율성 향상 및 서비스의 질 제고의 허구성, 열악한 노동조건 및 노사갈등 등을 들 수 있다.

이러한 지방자치단체 사무의 민간위탁을 개선하기 위한 방안으로 민간위탁 저지와 인력충원, 재직영화, 제도개선으로서 하청 사업장 노동자들의 임금 및 고용 보장, 지방자치단체의 관리·감독 강화, 공사·공단화 등을 제시하였다. 이를 특정하여 환경미화 업무의 민간위탁 개선방향으로는 자치단체의 직접 운영 및 재직영화, 직영과 민간위탁의 중간 형태인 공사·공단화, 그리고 민간위탁 상황에서의 고용보장 및 처우개선 방안으로서 고용보장(승계) 명문화, 인건비 책정기준의 객관화, 공개입찰 시 최저낙찰하한율 계산에서 인건비 제외 등을 제시하였다. 이에 근거하여 민간위탁 기본조례를 제·개정할 때의 쟁점으로, 지방의회 동의의 적법성(단체장 권한에 대한 침해 문제), 민간위탁 시 고용승계 및 임금보전, 그리고 총액인건비제도의 문제를 다루었다.

현행 대부분 지방자치단체에서 제정한 민간위탁 관련조례는 단순히 사무의 민간위탁을 관리하기 위해서만이 아니라 민간위탁을 촉진하기 위한 목적으로 제·개정되고 있다. 이는 행자부가 제시하였던 민간위탁 표준조례안에 근거하여 각 지방자치단체의 민간위탁 관련조례가 제정되었기 때문이다. 그래서 민간위탁의 문제점과 개선방향, 그리고 민간위탁 기본조례 제·개정의 쟁점사항에 비추어 민간위탁을 규제하기 방향에서 민간위탁 기본조례를 제·개정한 사례로서 ‘민간위탁 기본조례’를 개정한 광주 서구 및 경기 과천시 사례, 그리고 ‘폐기물 관리조례’를 개정한 부산 남구 사례 등을 살펴보았다.

그리고 이에 근거하여 지방자치단체의 사무를 민간위탁하려고 할 경우 반드시 검토해야 하는 내용으로 ‘사무의 민간위탁에 관한 표준조례’에 포함되어야 하는 공통내용을 살펴보고, 민간위탁 기본조례 표준안: 「OO시 사무의 민간위탁에 관한 조례」를 제시하였다. 여기에는 우선민간위탁에 관한 기본조례의 기본목적으로서 공공서비스 제공의 공공성을 침해하지 않는 범위에서 ① 민간의 자율적인 행정참여 기회 확대, ② 사무의 간소화를 통한 행정능률의 제고, ③ 주민편의의 향상을 규정하여, 본 조례 운영의 기본 방향을 제시하였다. 그리고 지방자치단체 소관사무에 대한 직영과 민간위탁 시 비용·효과·타당성 등을 비교 분석하고 그 결과를 전문가가 참여하는 민간위탁심의위원회에서 심의한 후 시의회 동의 등의 절차를 밟도록 규정하여, 비효율적이고 무분별한 민간위탁을 예방하고 위탁 시에도 민간위탁의 효율성과 공공성을 극대화할 수 있도록 하였다.

수탁자 선정과 관련해서는 그 기준과 절차를 조례에 구체적으로 규정함으로써 공정성을 담보하고, 수탁자 결정 시 시장이 주민들에게 위·수탁 사실 및 내용을 공표하도록 하여 민간위탁의 투명성을 강화하였으며, 수탁자 선정 시, 업무수행능력 이외에도 근로자의 고용승계 및 근로조건 유지·개선을 위한 노력과 수탁자의 기능과 업무의 연관성, 지역경제 활성화 및 고용창출, 그리고 사업운영의 투명성 등을 선정의 기준으로 삼도록 하여, 간접고용 노동자의 처우를 개선하고 공공성을 강화하였다. 또한 악덕 사업장이 장기간에 걸쳐 위탁입찰을 지속하는 경우를 제한하기 위해 행정사무를 민간위탁할 경우 사무처리의 지연, 불필요한 서류의 요구, 처리기준의 불공정, 수수료의 부당징수 등 문제점을 종합적으로 검토하여 이를 방지할 보완조치를 강구하도록 하였다. 이와 함께 민간위탁에 신중을 기하고 효율성 및 공공성을 강화하기 위하여 민간위탁 대상사무 및 수탁자 선정 등에 있어서 ‘민간위탁심의위원회’를 설치하여 심의 및 의결을 거치도록 하였고, 여기에선 당연직인 공무원 위원 수를 일정비율 이하(25%)로 제한하고 제척제도를 두어 공정성을, 노동조합의 위원 참여를 보장하여 민주성을 제고하였다.

그리고 위탁계약에 포함되어야 하는 내용과 계약기간의 상한선을 구체적으로 명시하여 공정하고 합리적인 위·수탁계약의 체결을 도모하고, 계약내용을 반드시 공증받도록 함으로써 계약의 투명성을 강화하였다. 아울러 위탁계약서에 근로자의 근로조건 및 고용승계여부를 명시하도록 함으로써, 근로조건을 투명화하고 고용을 안정시키며 불필요한 노사분규를 예방하여 주민의 불편을 최소화하였다.

업무수행의 명의와 책임을 수탁자에게 두어 책임성 있는 업무수행을 담보하고, 시장의 감독책임을 명시함으로써 자치사무가 민간위탁 이후에도 시장이 감독책임을 소홀히 하지 않도록 하였으며, 자치사무의 민간위탁은 기본목적이 업무의 효율성 향상을 통한 공익 확보에 있기에, 위탁사무 수행에 필요한 자치단체의 지원근거를 마련하였다. 또한 수탁자의 기본적인 의무를 명시하여 자치사무의 민간위탁에 따른 부작용을 예방하였는데, 특히 수탁자가 해당 작업장에서 근로를 제공해왔던 기존 근로자들에 대한 고용승계 노력을 다하게 하고, 위탁계약시 명시한 근로조건을 준수하도록 함으로써 노사갈등에 따른 공익침해를 최소화하였으며, 민간위탁계약의 해지사유 및 절차를 구체적으로 규정하여 자치사무를 수행할 자격이 되지 않는 수탁자에 대한 사후조치가 가능하도록 하였다.

한편, 부칙에서는 조례 시행에 따라 ‘민간위탁 심의위원회’에서 특정사무를 위탁하지 않기로 하여 재직영화를 하는 경우 동일노동·동일임금 원칙을 적용하여 지방자치단체 소속 근로자들 간의 차별을 예방하고, 총액인건비제로 인하여 재직영화가 어려운 경우 시설관리공단을 통하여 당해 업무를 수행하게 하여 개별 법률들의 충돌로 인한 문제점을 해결하였다.

이와 함께 「폐기물 관리조례」 표준안의 경우 각 지방자치단체별로 「민간위탁 기본조례」가 제정되어 있다는 것을 전제로 하여, 「폐기물 관리조례」를 통해 보충되어야할 부분만 별도로 표준안을 제시하였다. 여기에는 폐기물 관리에 대한 시장의 책무, 적환장, 생활폐기물의 처리, 기물처리업자의 의무, 폐기물처리업자에 대한 지도·감독, 대행실적의 평가 등이 포함된다.

보론에서는 상용직 노동자의 고용안정에 대해 논의하였는데, 우선 상용직 노동자의 근로조건을 규율하는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(대통령령)을 비롯한 훈령 및 각종 지침 등을 검토하였고, 상용직 노동자 관련 법제도상의 문제로서, 상용직에 대한 구조적 차별, 적정인력의 확보 미흡, 상근인력 ‘정수’ 관리의 문제, 자의적인 해고 가능성, 총액인건비제로 인한 항상적 고용불안 등에 대해 살펴보았다. 이러한 공공부문 상용직 노동자의 문제 해결방향은 단기적으로는 총액인건비제의 시행 중단 또는 전면적인 보완, 고용불안을 강제하는 각종 정부지침의 시정 및 폐기, 상용직 노동자들의 法定 신분보장, 일방적인 해고사유 삭제, 일용직(일시사역인부)에 대한 보호, ‘상용직 직원’에 대한 내용을 정하여 조례에 반영 등의 방안을 통하여 상용직에 대한 차별 없는 정규직화, 고용안정을 이루어야 함을 제시하였고, 중장기적으로는 직접고용에 대한 책임 원칙 및 공공성 강화에 입각한 상용직 노동자에 대한 공무원화를 제시하였다.


  
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