공공기관 경영평가제도의 실체와 문제점

현재 공공부문을 관리하는 대표적 수단이 공공기관 경영평가제도이다. 이 제도는 공공기관의 고유한 공공적 역할을 평가하고 개혁방향을 독려하기 보다는 오히려 공공기관에 상업적 잣대를 요구해 공공기관의 공공성을 약화시키고 있다. 보고서는 김대중정부부터 강화되어온 상업적 공공기관 경영평가제도를 살펴보고, 이명박정부 들어 수익적 평가가 심화되었음을 비판하며 이를 민영화 추진을 위한 포석으로 판단한다. 이에 공공기관의 상업성을 강요하는 현재의 ‘경영평가’제도를 공공기관의 고유한 공공성과 생산적인 운영을 다루는 ‘운영평가’로 전환할 것을 대안으로 제시하고, 이를 위한 후속과제로 공공성 관련 대안평가지표의 개발을 주문한다.

 

현재 공공부문을 관리하는 대표적 수단이 공공기관 경영평가제도이다. 이 제도는 공공기관의 고유한 공공적 역할을 평가하고 개혁방향을 독려하기 보다는 오히려 공공기관에 상업적 잣대를 요구해 공공기관의 공공성을 약화시키고 있다. 보고서는 김대중정부부터 강화되어온 상업적 공공기관 경영평가제도를 살펴보고, 이명박정부 들어 수익적 평가가 심화되었음을 비판하며 이를 민영화 추진을 위한 포석으로 판단한다. 이에 공공기관의 상업성을 강요하는 현재의 ‘경영평가’제도를 공공기관의 고유한 공공성과 생산적인 운영을 다루는 ‘운영평가’로 전환할 것을 대안으로 제시하고, 이를 위한 후속과제로 공공성 관련 대안평가지표의 개발을 주문한다.

 

<요약>

 

 

1. 서론

 

▪ 본 연구는 공공기관 경영평가의 변화양상을 살펴보면서 그 동안 경영평가가 공공기관의 공공성과 효율성을 제대로 평가하지 못했으며 평가의 초점이 공공부문 노동현장에 대한 통제와 상업성 강화에 맞춰져 있었음을 보이고자 함.

 

2. 공공기관에 대한 통제 현황

 

▪ 공공기관이 기관 고유의 목적을 달성하고 제대로 된 공공서비스를 제공하기 위해서는 적절한 통제가 요구됨. 그러나 현재의 통제 기제들은 공공부문 노동자들을 압박하는 수단으로 작동하고 있을 뿐, 오히려 공공성을 약화시키고 있음.. 현재의 통제 기제는 크게 사전적 통제와 사후적 통제로 구분됨.

▪ 사전적 통제에는 지침에 의한 통제와 공공기관 선진화가 포함됨. 공공기관운영위원회가 형식화․무력화되면서 기획재정부의 사전적 통제의 문제점이 더욱 심화되고 있음. 특히 공공기관 선진화의 경우 경영평가에 적극 반영되고 있음.

▪ 사후적 통제에는 감사원 감사와 주무부처의 사업 감독, 경영평가가 포함됨. 이러한 사후적 통제는 신자유주의의 극대화라는 동일한 지향과 내용을 가진 기제들이 중복됨으로써, 경영평가가 가지는 문제점을 더욱 심화시키고 있음.

 

3. 공공기관 경영평가제도의 변천과정

 

▪ 경영평가제도는 1984년부터 본격적으로 시작됨. 1984년 경영평가제도의 시작은 졸속적 도입과 비민주적 도입이라는 한계점을 가지고 있음. 경영평가제도의 원천적인 두 한계점은 이후 지속적으로 목적의 오류와 방법의 오류로 나타남. 즉 경영평가제도는 ‘관료적 통제’를 목적으로 하고, ‘제대로 된 평가가 불가능한 방식’을 채택하게 됨.

▪ 1999년부터 경영평가제도의 영향력이 강화됨. 사장경영계약이행실적평가의 도입과 구조조정 지표의 신설, 인센티브 차등지급 확대 등의 조치는 경영평가제도가 기존의 ‘관료적 통제’를 넘어 ‘신자유주의적 통치’의 기제로 변화하도록 영향을 줌. 신자유주의적 경영원리가 공공기관의 운영원리로 내재화됨에 따라, 공공성 상실의 악순환이 가속화됨.

▪ 2005년부터 정부산하기관경영평가가 시작됨. 이제 13개 정부투자기관에 더해 87개 정부산하기관이 경영평가를 받게되면서 경영평가제도가 양적으로 확산됨. 정부산하기관의 경우 더욱 더 공공성을 지향해야한다는 점에서 경영평가제도의 문제점이 더욱 크게 드러나게 됨. 아울러 질적 측면에서도 인센티브 차등지급 확대 등의 기존 흐름이 더욱 강화되면서 경영평가제도의 수익성․상업성 지향이 계속해서 확산됨.

▪ 2008년부터 공기업․준정부기관 경영평가가 시작됨. 이는 정부투자기관과 정부산하기관 경영평가가 단일한 경영평가제도로 통합된 것임. 다양한 공공기관들을 일원화된 평가지표로 평가함에 따라 공공기관의 공공성을 더욱 더 침해하는 결과를 낳게 됨. 이러한 악영향은 실제로 이루어진 2008년 경영평가결과에서 다수 확인되고 있음.

▪ 이후 2009년, 2010년 평가에서 세부 내용의 지속적인 변화가 있었지만 결국 수익성․상업성의 극단적인 추구로 나타나고 있음. 각종 평가지표의 내용이 개악되고 있을 뿐만 아니라, 실적을 측정하는 계량지표의 비중이 절대적으로 커지고 있음. 이는 공공기관과 민간기업의 차이점을 없애고, 공공성에 대한 논의를 봉쇄하는 효과를 낳고 있음. 그 결과 경영평가제도는 공공기관의 민영화를 앞당기는 기제로 작동하고 있음.

 

4. 공공기관 경영평가제도의 문제점 분석

 

▪ 경영평가제도의 문제점은 크게 평가제도 자체의 결함, 공공성의 무시, 신자유주의적 통제의 심화 3가지로 구분할 수 있음.

▪ 평가제도 자체의 결함에는 성과주의 적용의 문제, 기관 고유 목표와의 괴리 문제, 평가에 따른 업무부담 문제, 평가지표체계의 문제가 포함됨.

▪ ‘성과주의 적용의 문제’란 공공부문 성과 측정의 고유한 특성을 외면한 채 민간 기업의 평가방식을 그대로 사용함으로써 발생하는 여러 부정적 효과를 의미함.

· ‘기관 고유 목표와의 괴리 문제’란 평가대상기관 유형 구분이 부적절하게 이루어질 뿐만 아니라, 관련 없는 기관들 간의 경쟁을 강요하는 실태, 그리고 주요사업의 평가 비중이 축소되어 기관 고유의 역할에 대한 평가가 이루어지지 않는 것을 의미함.

· ‘평가에 따른 업무부담 문제’는 여러 종류의 평가가 중복되어 존재하기 때문에 발생하는 불필요한 업무 하중과 경영평가 자체에 의해 부담되는 과도한 비용 발생 문제를 의미함.

· ‘평가지표체계의 문제 는 평가지표가 비논리적으로 구성된 점, 가중치가 편향적으로 설정된 점, 평가기준이 획일적으로 결정된 점, 계량지표의 측정이 비합리적인 점을 의미함.

▪ 공공성의 무시에는 공공성 평가의 결여 및 수익성 위주의 평가 문제, 고객만족 중심주의의 문제, 평가과정 문제, 경영컨설팅 확대의 문제가 포함됨.

▪ ‘공공성 평가의 결여 및 수익성 위주의 평가 문제’란 수익성과 공공성을 제로섬관계로 파악하고 수익성 평가만을 우선하는 점, 계량지표 확대와 경영성과 지표 확대로 공공성의 측정이 원천적으로 봉쇄되는 점, 평가지표의 대부분을 수익성 측정지표로 배치하는 점을 의미함.

· ‘고객만족 중심주의의 문제’란 고객만족 중심주의가 그대로 공공영역에 적용될 경우의 부작용, 고객만족도 조사의 부정확성을 의미함.

· ‘평가과정 문제’란 이해관계자의 참여가 결여된 점, 평가과정의 공정성과 투명성이 부족한 점을 의미함.

· ‘경영컨설팅 확대의 문제’란 평가단의 인적 구성과 구성 시기 등의 조건으로 인해 적합한 컨설팅이 불가능하다는 점, 경영컨설팅이 민간기업의 경영기법을 무분별하게 공공기관에 실험함으로써 생기는 부작용을 의미함.

▪ 신자유주의적 통제의 심화에는 공공기관 선진화의 추진 문제, 반노조적인 ‘노사관계 합리성’ 지표 문제, 공공기관 구조조정 및 인건비 통제 문제, 평가결과의 왜곡 문제, 평가의 자의성 및 편향 문제가 포함됨.

▪ 공공기관 선진화의 추진 문제란 공공기관 선진화 평가지표의 신설, 비정규직 활용 증가가 방조․권장되는 점을 의미함.

· 반노조적인 ‘노사관계 합리성’지표 문제란 평가지표의 대부분이 예산 및 인력 감축 위주로 구성된 점, 평가지표가 경쟁만능주의를 배경으로 도출된 점, 노사관계 관련 평가지표가 노동조합 활동에 적대적이란 점을 의미함.

· ‘공공기관 구조조정 및 인건비 통제 문제’는 수익성 위주의 경영평가가 정규직 노동자들의 노동조건 악화와 비정규직 노동자들의 대폭 증가로 이어지고 있는 점을 의미함.

· ‘평가결과의 왜곡 문제’는 경영실적의 외부 변수 존재를 무시하는 점, 경영평가 성과급을 노동통제기제로 활용하는 점, 평가결과를 구조조정의 실시에 활용하는 점을 의미함.

· ‘평가의 자의성 및 편향 문제’는 경영평가단의 인적 구성이 편향되어 있다는 점, 평가단의 전문성이 미흡하다는 점, 평가지원 시스템이 미비하다는 점, 경영평가단의 구성 및 운영 기준이 부재하다는 점, 평가 과정 전반에 대한 검증 작업이 부재하다는 점을 의미함.

 

5. 공공기관 평가제도의 개선방향 : 경영평가에서 운영평가로

 

▪ 현재의 경영평가제도는 “공공서비스 관련 기관의 품질(역량) 평가”로 대체되어야 함. 그리고 거의 행해지지 않았던 공공성 평가를 도입해야 함. 이러한 공공성 평가와 역량․품질 평가를 합하여 운영평가를 실시하는 것이 공공기관 평가의 올바른 방향임.

▪ 현재의 경영평가제도는 관리적 능률성의 확보에 주력하고 있음. 그러나 이 과정에서 효율성(정책적 능률성)이 상실될 위험성이 매우 큼. 관리적 측면의 비능률성에 발생하는 낭비보다 비효율성에 의한 낭비가 훨씬 더 크다는 점에서 현재의 경영평가제도는 정부 차원에서의 커다란 낭비를 초래할 가능성이 있음. 게다가 인원감축을 중심으로 하는 구조조정은 관리적 능률성은 증가시키지만 효율성 저하를 심각하게 야기하게 됨.

▪ 공공기관의 효율성에 대한 근본적인 검토가 필요함. 인력감축과 경비절약과 같은 관리적 능률성 제고에 앞서, 낙하산 인사와 수익성 만능주의 등으로 인한 정책적 비능률성을 우선 해결해야 함.

▪ 공공기관 평가에서는 공공성이 우선되어야 함. 단순히 제공되는 서비스의 양과 수익 창출 여부에 대한 파악을 넘어서 공공서비스의 ‘적절성’과 ‘지속성,‘공공적 접근성’에 대한 평가가 포함되어야 함. 이를 위해 공공성을 평가할 수 있는 가치 척도의 개발이 요구되고 있음.

▪ 대안적인 공공기관 평가를 만들기 위해서 참조할 수 있는 사례가 존재함. 해외사례로는 프랑스 농협의 사회성 평가제도, EU의 공공관리평가모형(CAF)가 존재함. 국내사례로는 지역거점 공공병원 운영평가가 존재함.

· 프랑스 농협의 사회성 평가제도에서는 다양한 이해관계자의 시각에서 도출되는 평가의견을 수렴해서 운영에 반영할 수 있는 시스템 구축에 대한 시사점을 얻을 수 있음.

· EU의 공공관리평가모협(CAF)에서는 외부성과 측정 요소의 도입을 통해 균형 잡힌 성과 측정에 대한 시사점을 얻을 수 있음.

· 지역거점 공공병원 운영평가에서는 수익성과 공공성 평가의 병행에 대한 시사점을 얻을 수 있음.

▪ 공공기관 경영평가의 문제는 공공성 강화와 관료적 통제 저지를 통해 민주적 지배구조를 확립할 때 근본적으로 해결할 수 있음. 그러한 전제 조건을 두고, 현행 경영평가의 급박한 개선방안을 제시하면 다음과 같음.

· 첫째, 공공기관 경영실적 평가라는 명칭을 공공기관 운영 평가로 변경해야 함.

· 둘째, 평가지표체계를 기관 고유의 공공서비스․사업내용과 밀접한 관련을 가지도록 재구성해야함.

· 셋째, 평가기관의 유형을 정밀하게 분류하고, 공공성 평가를 위한 측정 지표를 개발해야함.

· 넷째, 매년 실시하고 있는 평가주기를 신축적으로 조정하고 중복되는 평가 제도를 통합하여 불필요한 비용을 절감하고 효율성을 증대시켜야 함.

· 다섯째, 전문성과 객관성을 갖춘 평가위원을 선별하는 과정이 만들어져야 하며, 평가 전반에 대한 검증 장치와 의견수렴 과정이 필요함.

<끝>