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연구보고서

제목 12-04: 지방공기업 공공성 강화를 위한 「지방공기업법」 개정안
번호 147 분류   연구보고서 조회/추천 1902  
글쓴이 연구소    
작성일 2012년 08월 29일 09시 53분 48초
링크 첨부   _공공성_강화를_위한_「지방공기업법」_개정안_(최종).pdf(1.34 MB)

지방공기업 공공성 강화 위해 「지방공기업법」 개정해야

사회공공연구소, ‘「지방공기업법」 개정의 쟁점과 대안’ 연구보고서 발간


지방공기업은 비민주적 지배구조, 지방자치단체장의 전횡, 재무상태의 취약성, 상시적인 낙하산 인사, 통제 위주의 경영평가 등 국가 공공기관보다 더 많은 구조적인 문제를 안고 있음에도 불구하고 이에 대한 관심은 오히려 미흡한 상황이었다. 지방공기업의 구조적 문제들은 지방자치단체의 관리ㆍ운영 차원에서 해결될 수 있는 부분도 있지만, 그 근거법이 되는 「지방공기업법」 자체를 개정해야 해결되는 사항도 있다. 아니, 지방공기업이 상당한 문제를 지니고 있다면, 그 개편작업은 「지방공기업법」 개정작업에서부터 시작해야 한다.

이에 본 연구는 지방공기업의 현황 및 구조적인 문제들과, 그 근거법률인 「지방공기업법」의 개정과 관련한 쟁점을 분석하여 지방공기업을 둘러싼 제반 제도를 검토하고 그 개정 방향을 제시하였다. 이를 위해서 지방공기업의 설립ㆍ운영상의 문제, 지방공기업 지배구조의 문제, 그리고 지방공기업 경영평가제도의 한계 및 문제점에 대해 검토하였다.

우선, 지방공기업 설립 및 운영상의 문제로는 지방자치에 역행하는 지방공기업의 법적 규율, 지방공기업 사업영역 축소 및 수익성 중심 사업화, 지방공기업 경영의 기본원칙 문제, 그리고 설립 타당성 검토에서 주민 참여 및 통제의 부족을 들 수 있다.

지방공기업 지배구조는 외부지배구조와 내부지배구조로 나누어진다. 외부지배구조의 문제점으로는 지방직영기업의 관청형 지배구조, 공시된 지방공기업 정보의 일관성 및 신뢰성 미흡, 지방공기업정책위원회 구성 및 운영의 형식화, 지방공기업의 자율성을 제약하는, 지방자치단체의 직접적인 경영권 행사, 지방자치단체가 25% 미만을 출자하고 있는 지방공사ㆍ공단 외의 출자ㆍ출연법인에 대한 통제 불가능을 들 수 있다. 내부지배구조의 문제점으로는 임원추천위원회의 형식화, 이사회 구성의 대표성 및 민주성 미흡, 지방공기업 임원에 대한 정실인사ㆍ낙하산인사, 지방공기업 임원에 대한 형식적 검증, 기관장에 대한 책임 추궁의 한계 등을 들 수 있다.

특히 지방공기업 경영평가의 문제가 심각한데, 지방공기업 경영평가란 지방공기업이 기업의 경제성과 공공복리 증대라는 경영원칙에 따라 경영하였는지를 평가하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구하여야 한다는 규정에 따라, 경영목표 달성도, 업무 능률성, 공익성, 고객서비스 등을 평가하는 것을 말한다. 이는 「지방공기업법」 상에는 조문 하나로 규정되어 있으나, 주무부처로서 행정안전부가 행하는 지방공기업에 대한 일반적인 지도ㆍ감독 및 해당 지방공기업을 설치한 지방자치단체장에 의한 전일적인 통제와 함께 지방공기업의 문제를 악화시키는 요인 중의 하나로 작용하고 있다. 이에 본 연구에서는 평가주체, 평가의 목적, 평가기준 및 평가위원 등을 비롯한 지방공기업 경영평가의 전반적인 문제를 평가프레임(성과 측정 및 통제 위주의 평가 문제), 평가투입(평가주체의 다원화 문제와 경영평가단 선발기준 부적절), 평가과정(평가기준ㆍ방식에서 일관된 원칙 부재 및 평가항목 선정의 비합리성), 평가산출(5단계 평가등급 조정의 문제 및 기관성과급의 운영 불합리), 평가환류(평가결과의 부정적ㆍ처벌적 활용 및 이해관계자의 참여 미흡, 그리고 추상적이고 부실한 경영평가결과보고서의 기술)로 나누어 검토하였다. 물론 지방공기업 경영평가를 규정하고 있는 관련 조항 하나를 바꾼다고 하여 경영평가에 따른 문제를 모두 해결할 수는 없다. 그러나 경영평가로 인해 파행되는 문제들을 해결하기 위한 단초를 제공한다는 점에서 의미가 있다고 본다.

본 연구는 이러한 지방공기업법」의 개정상 쟁점에 기반하여 그 개정 방향을 지방공기업 설립 및 운영상의 공공성ㆍ민주성 강화, 지방공기업 지배구조의 민주화, 그리고 지방공기업 경영평가의 개편으로 나누어 제시하였다.

우선, 지방공기업 설립 및 운영상의 공공성ㆍ민주성 강화를 위해서는, 첫째, 지방자치와 조화되는 지방공기업의 법적 규율이 필요하다. 이는 아래로부터의 지역 주민들과 지방의회의 참여를 요구한다. 둘째, 지방공기업의 사업영역을 확대하고 수익성 위주의 사업을 지양하도록 해야 한다. 이를 위해 지방공기업의 사업 적용범위인 경상수지비율 50% 이상 충족 요건을 유연하게 해석하여 지역경제에 필요하고 공공성을 제고할 수 있는 사업의 경우 지방공기업을 설립할 수 있도록 할 필요가 있다. 셋째, 지방공기업 운영의 기본원칙을 재설정하여 지방공기업을 설치ㆍ설립 또는 경영할 때에 민간경제를 위축시키는 경우를 배제한 「지방공기업법」 제3조 제2항의 관련조항을 삭제하고 공공서비스 제공의 원칙 등에 관한 사항을 추가하여 규정한다. 넷째, 지방공기업 설립 타당성 검토에서 주민 참여 및 통제가 행해질 수 있도록 하기 위해 설립심의위원회 위원 중 1/2 이상은 민간위원으로 위촉하도록 하되, 각 지방자치단체의 참여예산운영조례에서 설치하도록 되어 있는 참여예산주민위원회나 이와 유사하게 주민대표성을 가진 기구에서 민간위원을 추천하도록 하며, 반드시 주민공청회를 개최하도록 한다.

지방공기업 지배구조의 민주화 과제는 외부지배구조와 내부지배구조로 나누어 살펴볼 수 있다. 외부지배구조의 개선방안으로는 지방공기업 관리권한의 분권화, 경영평가제도의 운영평가로의 전환, 기관별 경영공시와 통합공시의 일원화, 경영진단의 보완, 지방공기업정책위원회의 개편, 광역 차원의 공공기관 지배구조 설치근거 규정 등을 들 수 있다. 내부지배구조의 개선방안으로는 임원추천위원회 구성 및 운영의 개편, 지역성과 공공성을 구현할 수 있는 이해관계자 중심의 이사회 구성, 관행화된 고위공직자 낙하산 인사의 방지방안 마련, 지방공기업 기관장에 대한 의회의 인사청문회 도입, 주민ㆍ이해관계자의 임원에 대한 책임추궁 규정 신설, 정관에 이용자위원회를 두도록 규정 등을 들 수 있다. 그 밖에 지방직영기업 및 ‘지방공사ㆍ공단 외의 출자ㆍ출연법인’의 지배구조에 대해서도 나름의 개선방향을 제시하였다.

한편, 지방공기업 경영평가와 관련된 사항은 직접적으로는 「지방공기업법」 제78조 한 개 조문만 해당되지만, 지방공기업 운영 전반에 미치는 막대한 영향에 비추어 이에 대해서도 함께 논의하였다. 첫째, 평가프레임에 있어서는 지방공기업의 성과에 대한 근본적인 검토, 지방공기업 육성 및 발전정책의 수립과 이에 기반한 평가를 제시하였다. 둘째, 평가투입에 있어서는 평가주체의 다원화에 따른 논란 해결, 지방공기업 평가단 구성 및 운영의 개편이 필요함을 밝혔고, 셋째, 평가과정에 있어서는 평가기준 및 평가방식의 일관된 기준과 원칙 마련, 평가항목의 합리성 제고를 제시하였다. 넷째, 평가산출에 있어서는 5단계 평가등급 조정에 따른 부작용 해결 및 기관성과급 운영 재검토가 필요하다고 보았고, 다섯째, 평가환류에 있어서는 평가결과의 유인적ㆍ진단적 활용, 평가에 대한 이해관계자의 참여 확대 및 참여의 질(quality)과 효과성 제고, 경영평가편람의 설정방법 개선, 그리고 기관별 경영평가결과보고서의 품질 제고 등을 개선방향으로 제시하였다.

마지막 장에는 본 연구의 결론으로서 「지방공기업법」 개정안의 구체적 내용을 담았다. 이는 법을 개정하고자 할 경우 개정법률안 제시를 위해 사전에 검토되어야 할 사항으로, 「지방공기업법」 개별 조문에 대한 내용 검토를 통해 개정이 요구되는 조문과 개정된 조문의 내용을 제시하였다.

  
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