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연구보고서

제목 11-06: 공공부문 작업장의 신자유주의적 재구조화에 대한 탐색적 연구
번호 116 분류   연구보고서 조회/추천 1777  
글쓴이 연구소    
작성일 2012년 01월 19일 13시 31분 24초
링크 첨부   _작업장의_신자유주의적_재구조화에_대한_탐색적_연구.pdf(1.53 MB)

<요  약>

 

▢ 신자유주의와 21세기의 공공부문

- 1980년대 본격적으로 등장한 신자유주의는 단순히 정치적 프로젝트 혹은 사회경제정책만이 아니었다. 그것은 사회구성원들의 삶의 양식 전체를 뒤흔드는 거대한 사회적 과정으로서, 그 핵심은 “상품형태의 확산과 강화”, 즉 지구적 수준에서의 전방위적인 상품화에 있다. 사회주의권의 퇴장과 함께 자본의 유토피아가 실현된 거 같았으나, 이 시기를 변곡점으로 하여 자본주의의 역사를 상품과 공유재(the commons) 사이에서 벌어지는 부단한 갈등으로 파악하는, 갱신된 맑스주의가 출현했다.

- 이 관점에 따르면, 초기 자본주의의 본원적 축적 시기에 인클로저 운동은 공유지를 사적 소유물로 전용하는 과정이었으며, 그 결과 공유지는 상품형태로 전락하였다. 이처럼 인클로저 운동은 공동의 토지를 사유화, 상품화하는 과정으로서 자본주의의 사회적 출발지점이자 확립과정이었다. 이는 또한 농노와 자영농에게서 생산수단을 강탈함으로써 이들이 임금노동에 의존할 수밖에 없게끔 하는 사회적 과정이었다. 이것이 1차 인클로저의 숨겨진 내용이자 그 효과였다면, 20세기 말의 신자유주의적 사유화는 공유재를 상품화하려는 시도로서 2차 인클로저 혹은 새로운 인클로저인 것이다. 공유재란 1차 인클로저에 의해 사유화된 공유지의 개념을 현대적인 의미로 부활시킨 동시에 재맥락화한 것으로, 일차적으로는 자연으로 구성된 물질적 세계(토지, 공기, 물, 에너지 등)이며, 더 나아가 모든 사회적 생산의 결과물이다. 여기에서 사회적 생산의 결과물이란 전통적 관점에서의 공공재인 공공서비스 부문을 포함하여 사이버 공간, 언어, 정보 등이 해당한다. 이러한 의미에서 모든 자본주의적 생산물은, 실질적으로는 사회적 생산의 결과물이다.

- 반세계화와 연계된 새로운 운동의 공간에서 이와 같은 공유재 담론은, 이론적으로 정통 맑스주의의 한계를, 그리고 물리적으로는 여러 국경을 넘어 다기한 운동 집단과 분파를 묶어주는 혁명적 상징으로서 발전하고 있다. 또한 이것은 20세기 동안의 시장의 효율성 대 국가의 효율성 그리고 사적인 것(the private) 대 공적인 것(the public) 사이에서의 이분법적 대안이 아니며, 더불어 지난 세기 국가 사회주의가 남긴 부정적인 유산을 넘어서서 새로운 정치적 공간과 대안을 여는 시도이다.

- 한편 자본주의 경제구조와 근대 국가는 지금의 자본주의 사회체제를 유지해 내는, 분리할 수 없는 한 쌍이기 때문에, 대안 사회를 모색하는 공유재 담론은 근대 국가를 지양하는 국가 이론과 연결될 수밖에 없다는 점이다. 따라서 대안사회로의 이행이라는 거시적 관점에서 공공부문을 파악하기 위해서는 자본주의 국가론의 심화 역시 요청된다. 그러나 기존의 국가이론으로는 공공부문 노동운동의 역동성도, 현재 세계적 차원에서 진행되는 공공부문을 둘러싼 담론의 변화도 포착하기가 어렵다. 이러한 관점에서 진보진영에 크나큰 영향력을 행사해 왔던 국가독점자본주의론 및 사민주의국가론을 비판적으로 평가하고, 대안적인 국가이론을 제시하고 있다.

▢ 자본주의 국가와 계급 지배관계의 성립

- 자본주의 국가는 역사적으로 자본주의라는 사회구성체의 한 축으로서 등장했으며, 자본주의라는 사회 질서를 담고 있는 ‘사회적 형태’였다. 이 자본주의 국가는 자본주의 경제 구조와 함께 자본주의를 유지하는 사회적 관계로서, 여기서 정치적인 것(국가)과 경제적인 것은 결코 분리된 관계가 아니라 마치 샴쌍둥이처럼 하나의 쌍으로 보아야 한다. 정치와 경제는 자본주의 사회구성체 속에서 ‘분리 속의 통일(unity in separation)’ 혹은 ‘통일 속의 분리(separation in unity)'의 관계를 맺고 있다.

- 자본주의 사회의 가장 큰 특징은, 이전 사회와 달리 지배계급과 피지배계급 간 지배 관계가 직접적인 관계가 아니라 자본과 노동 간의 상품 거래관계로 전환되었다는 데 있다. 이로써 자본에 대한 노동의 지배관계는 겉으로 드러나지 않는다. 즉 자본주의 사회에서는 자본에 의한 지배관계가 겉으로 드러나지 않고 국가라는 사회적 형태 속으로 전환되어 계급지배관계 자체가 국가 앞에 평등한 개인들끼리 맺는 자발적이며, 자율적인 거래 계약관계로 바뀐다. 대신 국가가 그러한 자본 관계의 지속적인 유지를 위해 법의 집행 등과 같은 방식으로 (물리적) 강제력을 사용하게 되고, 또한 강제력의 정당한 독점체로서 등장한다. 그 결과 개별적인 자본 관계에서의 지배는 자본으로부터 분리된 심급, 곧 국가 속에 위치하게 되고, 이러한 방식으로 경제적인 것과 정치적인 것의 외관상 분리는 구성된다. 자본 관계가 마치 경제적 관계에만 한정되는 것으로 축소되고, 반면 국가 역시 경제로부터 자율적인 실체인 것인 양 분리되는 것인데, 자본주의적인 착취형태는 이러한 분리가 완성되지 않는 이상 결코 사회 안에서 지배적 관계가 될 수 없다.

- 자본주의 사회질서 속에서 지배계급은 정치와 경제의 분리라는 (환상적) 형태 속에서 자신들의 지배를 유지해 왔으며, 따라서 이 분리를 유지하지 위한 계급투쟁을 부단히 펼쳐왔다. 즉 자신들의 계급지배 관계를 국가에 의한 중립적인 지배관계로 구성해 놓은 것인데, 지배계급은 이러한 자본주의의 사회적 형태들이 요지부동의 확립된 질서인 것처럼 유지하기 위해 미디어, 교육, 경제적 활동, 국가 행위 등 전방위적인 영역에서 계급투쟁을 벌이고 있다. 지배계급의 계급투쟁을 통해 국가와 경제의 분리관계에 대한 물신화가 끊임없이 전개되는 것이다.

- 따라서 현재까지 자본주의 역사에서 주기적으로 도래해 왔던 ‘위기’는 단순히 경제적 위기가 아니다. 그것은 노동에 대한 자본주의적 계급지배 관계의 위기이며, 곧 총체적인 자본주의적 사회 관계의 축적 위기인 것이다. 역사적으로 자본주의의 위기는 노동의 저항에서 비롯되었으며, 결국 위기란 노동에 대한 자본주의적 지배가 한계에 봉착했음을, 나아가 위기의 시점에 성립되어 있던 계급 지배관계의 유형이 더 이상 노동을 포섭할 수 없음을 의미한다. 노동이 자본 관계를 뚫고 넘어서는 시기가 바로 자본주의의 축적 위기인 것이다. 자본은 이 비상한 위기의 시간에 기존 지배 관계를 재구조화하게 되고, 그 핵심 내용은 계급화되고, 급진화된 노동을 재복속시키는 것이다. 노동을 다시 복속시키기 위한 자본의 시도가 바로 노동 계급의 탈구성(class decomposition)이며, 이것이 자본주의적 노동과정의 핵심이다.

- 자본의 위기는 필연적으로 국가의 위기이다. 자본주의 국가는 자본주의적인 사회적 관계의 형태이기 때문에, 국가의 지속적 실존은 자본 관계의 재생산에 의존하게 된다. 따라서 공공부문의 상품화, 민영화 등의 재구조화 과정은 이렇듯 자본주의적 계급지배관계의 거시적 변화 속에서 이해해야 한다. 또한 이 변화과정은 모두 자본과 노동 간의 계급 투쟁의 관계로서, 자본 관계의 변화이든, 국가의 재구조화이든 모두 자본의 논리에 맞춰 자동적, 기능적으로 이뤄지지 않는다. 구조와 투쟁은 분리된 것이 아니라 내적으로 서로 연관된 관계로서 파악해야 한다.

- 사민주의적 복지국가는 자본주의 국가의 본질, 곧 형태상으로는 자본주의 사회질서를 유지하면서도, 외관상으로 중립적이어야 하는 속성을 잘 드러내 준다. 자본주의 국가는 정치적으로 자본주의적 경제구조와 결합하여 자본주의라는 사회구성체를 담당하는 한 축이었으나, 그 외피상으로는 국민국가 내의 정당한 민주적 정치체로서 구성되어 온 것이다. 노동계급은 이러한 케인즈주의 국가와 모순적인 관계를 맺어왔다. 즉 자본주의 국가는 중립적 명분, 곧 국가의 내용이라는 속성 속에서 복지국가는 노동계급의 물질적 필요를 충족시키지만, 자본주의 국가라는 형태의 차원에서 노동계급은 여전히 소외된 임노동과 자본 관계에 종속적인 상태로 남겨졌으며, 물신화된 형태 속에 포섭됨으로써 노동계급의 집단적인 힘을 약화됐을 뿐만 아니라, 자본과 국가의 신자유주의적 역공격에 저항하려는 노동계급의 시도를 잠식하였다. 이러한 관점에서 사민주의적 복지국가는 승리와 패배를 동시에 표상한다. 노동계급은 현재의 복지를 방어하거나 더 확보하기 위한 투쟁을 진행해야 하나, 이 과정에서 자본주의적 국가 형태를 간과해서는 안된다.

▢ 공공부문의 노동과 작업장 재구조화

- 공공부문 노동이 특수한 첫 번째 이유는, 공공 노동자가 고용관계를 맺고 있는 자본주의 국가는 자본 관계 내에서 노동에 대한 조직적인 억압의 중심을 차지하고 있다는 점이다. 자본주의 국가는 자본 관계의 외피적 형태로서 사회적 노동 과정 전체에 대한 통제 기능을 수행한다. 두 번째는, 고용의 기간과 조건이 정치적인 과정과 구조의 개입을 거쳐 이뤄지며, 이 과정이 노동계급의 힘에 의해 좌우된다는 데 있다. 결국 공공부문 노동이 지니는 특수성은 해당 노동자를 고용하고 있는 자본주의 국가에 의해 규정된다. 그러므로 공공부문 노동의 특수성은 규명하는 작업은 자본주의 국가의 성격 및 기능과 결부될 수밖에 없다.

- 국가 및 공공부문의 기능은 첫째, 상품으로서의 노동력 재생산(노동력 관리, 노동규율의 부과 등)을 보장하는 데 있다. 둘째, 사적 소유권 확립 및 보장, 화폐 및 법 제도를 통한 계급 관계의 안정적 관리, 축적 위기 관리 등의 자본주의적 재생산 기능을 수행한다는 데 있다.

- 한편 공공부문이 자본주의적 재생산 기능을 수행하는 과정에서 두 가지 특수한 양상이 나타나는데, 첫 번째는, 자본들 간의 경쟁·갈등이 국가 부문 내에서의 경쟁·갈등으로 전이되는 모습이다. 개별 자본 간의 아나키적 경쟁은 때론 자본의 위기를 빚기도 하는데, 이러한 위기를 막기 위해 국가 부문의 개입이 불가피하게 된다. 문제는 자본주의적 생산의 아나키를 해소하기 위한 자본과 국가의 밀월이 오히려 국가 기구 자체 내에 동일한 아나키를 재생산하게 되고, 결과적으로 자본주의 국가가 자본의 재생산을 보장하는 방식에 있어서의 어쩔 수 없는 독단과 불균형으로 이어진다. 두 번째로 국가 부문의 공적 행위 속에서 자본에 대한 편향성과 자본으로부터의 중립성이 동시에 표출된다. 국가 행위의 목표는 자본의 축적을 증진시키는 것이지만, 자율적이고 독립적이어야 하는 물신화된 국가 형태로 인해, 국가는 법과 화폐 형태를 통해 자본 축적 과정을 중재하는 방식으로 행위를 하게 되고, 적나라하게 자본의 이익을 옹호하기 어렵게 된다. 국가 행위의 (자본 축적을 위한) 필요성과 (형태유지를 위한) 제한성이라는 모순은 국가형태 속에서 당연한 사태이다.

- 공공부문 노동자는 민간에서처럼 임금을 위해 노동력을 판매하지만, 그 노동력은 사용가치를 생산하거나 다른 사람들이 교환관계에 참여할 수 있는 사회적 수단들을 생산한다. 자본주의 국가는 노동력과 관련된 사회적 관계를 포함하여 전체 자본 관계를 재생산하고, 교환 과정을 보장하기 때문에, 이들 국가 부문 노동자들은 다양한 생산 영역에서 자신들의 노동 행위와 그것의 결과물을 통해 이러한 국가 기능의 대행자가 된다. 그러므로 국가 부문 노동 과정의 특징은 민간 부문과 달리, 사용 가치가 교환 가치를 지배하게 된다.

- 자본주의 국가 내 공공부문 노동자의 투쟁은, 현실 사회주의에서처럼 국가에 대한 매우 직접적인 투쟁의 성격을 띠게 된다. 자본주의 국가는 공공부문을 통해 노동(계급)에 대한 조직적 억압을 실천할 뿐만 아니라 자본주의적 재생산을 조건을 창출한다(국가 정치). 이러한 과정에 공공부문 노동자들은 동원되며, 자본주의 국가는 공공부문 작업장에서 공공 노동자들에 대한 직접적인 노동력 관리에 나선다(생산 정치). 이처럼 국가 정치와 생산 정치의 융합이 일어나는 공공부문 작업장에서 공공 노동자들의 투쟁은 전체 계급관계에 대한 직접적 개입이자 투쟁으로 전화된다. 한편 노동과정상 공공부문의 노동은 자본주의적인 사회적 관계를 재생산하기도 하지만, 반대로 그것을 부정하는 성격도 지니고 있다.

▢ 공공부문 작업장의 신자유주의적 재구조화 과정

- 마지막으로는 4장에서는 공공부문 작업장이 재구조화되는 과정을 중점적으로 분석한다. 공공부문 작업장의 재구조화는, 공유재에 대한 자본의 침범이자, 자본 관계의 위기를 극복하려는 과정에서 비롯된 것임을 주장한다. 자본주의 국가 부문은 자본 관계의 재생산을 위해 자본 축적과정에서의 위기를 관리하고, 노동의 급진화를 제어하는 역할을 행하는데, 자본 관계가 위기에 빠지게 되면, 지배계급은 그 목표에 부합하지 못한 무능한 공공부문에 대해 공격하게 되고, 자본 논리에 따른 국가 부문의 재편을 요구하게 된다. 20세기 말의 상황에서 이것은 케인즈주의 국가 속에 내재해 있던 공유재의 인클로저, 곧 공공부문의 상품화이자, 국가라는 지붕 혹은 공유재라는 방어막 아래에서 자신을 보호하고 있던 공공부문 노동에 대한 공격이었다. 즉 자본이 직접적으로 공세를 펼칠 수 있던 민간부문과 달리, 공공부문 노동에 대한 공격, 곧 공공부문 작업장의 재구조화는 공유재를 침식시켜 나가면서 전개된 것이다. 이때 자본이 택한 전략은, 공공부문 재구조화 과정 자체를 탈이데올로기화 혹은 탈정치화함으로써 마치 재구조화 과정이 정치적으로 매우 중립적이며, 기술적인 과정인 것처럼 포장하는 데 있었다.

- 일국 내에서 공공부문의 재구조화는 자본 지배관계를 재편하는 과정이기에, 지배계급이 수행하는 계급 투쟁임에도, 지배계급은 이를 신공공관리론과 같은 조직이론을 끌어다가 공정하고, 효율적인 현대화(혹은 선진화) 과정이라고 호도한 것이다. 결과적으로 이처럼 탈정치화된 재구조화 과정에서 실상 가장 중요한 이해관계자이자 행위자인 노동조합은 개입할 지반 자체를 상실해 버리게 된다. 경기장에서 추방당한 셈이다. 그리고 잇달아 진행된 작업장 체제의 자본 합리화는 정치적, 경제적, 이데올로기적인 노동 통제기제의 도입을 통해 달성된다.

- 작업장 체제에서의 노동 통제는, 노동계급을 존재론적으로 해체하려는 신자유주의 운동의 전략적 선택이었다고 보고 있으며, 이와 같은 자본의 공격을 “노동계급 탈구성”이라고 규정한다. 노동계급으로 구성되어 있는 노동자들을 해체 또는 탈구성하려는 자본의 운동은 작업장에서 노동자들을 ‘산업 시민’으로 전락시킬 뿐만 아니라 자본주의적인 사회 관계를 작업장에서 재생산함으로써 노동자들이 자본의 질서를 무감각하게 수용하도록 하고 있다. 생계를 위해 자신의 노동력을 판매할 수밖에 없는 노동자들은 작업장 체제에서 자연스럽게 그리고 자발적으로 자본주의 체제의 재생산자가 되고 있는 셈이다.

- 20세기 말의 자본 관계 위기 속에, 자본이 국가의 중립적 형태마저 공격하면서 공공부문의 신자유주의적 재구조화가 급속히 진행되어왔다. 민간부문 작업장에서 벌어지고 있는 계급 탈구성을 겨냥한 자본의 운동이 공공부문에까지 밀려들어온 것이다. 노동계급의 탈구성을 위한 공공부문 작업장 재구조화의 핵심내용은, 이전까지 고수되어 왔던 관료적 계획을 통한 노동의 통제, 곧 관료주의적 통제를 비인격적인 자본논리에 따라 전환하는 데 있다. 나아가 이러한 노동통제 패러다임의 전환을 통해 공공노동자를 신자유주의적 합리성의 노동주체로 바꾸는 데 있다.

- 대략 이상과 같은 흐름이 그간 공공부문의 작업장 재구조화와 노동 통제 및 계급 탈구성의 상황이었다. 이 글에서는 이와 같은 이론적 논의와 배경 속에서 2000년대 이후 한국 공공부문에서 벌어지고 있는 작업장 재구조화의 경과를 살펴보고 여섯 가지 노동 통제 기제들(지식기반사회, 역량, 경영평가제도, BSC, MBO, 성과연봉제 등)이 어떤 식으로 작동하고 있는지를 검토하고 있다.


  
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