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연구보고서

제목 11-04: 지방정부출연기관 지배구조의 현황과 개편방향
번호 107 분류   연구보고서 조회/추천 1624  
글쓴이 연구소    
작성일 2011년 11월 14일 11시 51분 00초
링크 첨부   _지배구조의_현황과_개편방향_2011_04(최종).pdf(879.4 KB)

지방출자·출연기관은 “「지방공기업법」의 적용을 받는 지방공사와 지방공단을 제외하고, 「지방공기업법」 제77조의3, 「민법」 제32조 등 관계법령에 따라 지방자치단체가 출자하거나 출연하여 설립한 기관·단체 또는 법인”으로, 특히 출연기관은 대부분의 추진사업들이 자체사업이나 수익사업이 아닌, 지방자치단체 또는 국가의 공익사업을 대행하는 공익적 기관이라는 공통점을 가지고 있다. 하지만 중앙정부의 공공기관도 아니고, 지방공기업도 아닌 지방출연기관은 지금까지 연구의 사각지대에 있으면서 다른 어느 공공기관보다 많은 문제를 가지고 있으면서도 이에 대한 체계적인 현황 파악조차 되지 않았다. 각 지방정부마다 출연기관의 범주와 분류가 다를 뿐더러 이에 대한 예산 및 인력 현황이 제대로 제시되지 않아 전반적인 지방공공기관의 현황을 파악하는 것은 정확하지 않았던 것이다. 출연기관은 영어마을, 장학재단, 청소년수련관, 교통연수원, 학사운영기관 등 지역 특성에 따라 다양하게 존재하는데, 운영성과에 대한 결과가 외부로 나타나기 어렵다는 점에서 출자기관보다 통제가 더욱 어렵고, 설립근거도 불명확하다.
 

이에 지배구조의 개념에서 출발하여 지방출연기관 지배구조의 문제점을 국가 공공기관 및 지방공기업과 비교하여 제시하고, 지방출연기관 지배구조의 개편원칙을 민주적 관리방식에 입각한 지배구조, 공적가치 관리에 입각한 지배구조, 통제원리별 지배구조의 개선으로 정리하고 이에 입각하여 지방출연기관 지배구조의 개편방향을 외부 지배구조와 내부 지배구조로 나누어 제시하였다. 지방출연기관 지배구조의 문제점과 개편방향을 비교하여 정리하면 다음과 같다.  

 

지배구조

세부

내용

현황 및 문제점

개편방향

외부지배

구조

지정 및 유형구분

◦설립근거 불명확

◦각 지자체별로 출연기관의 범주와 분류가 달라 통합적 파악 곤란

◦지방출연기관의 지정 및 유형 등을 규정한 ‘(가칭)지방출연기관의 설립·운영에 관한 법률’ 제정

관리·감독

◦중앙감독부서의 부분적 지도·감독

◦단체장의 전권 행사

◦체계적인 지도·감독의 부재

◦경영상황 등에 한정

◦정부 정책방향과 연계하여 지역주민 복지 제고, 사회적 형평성 보장 수준에서 통제·감독 방향 설정

◦관리 및 운영에 대한 민주적 통제

◦지방의회의 감시기능 확보

◦지역주민들과 이해관계자들이 관여하는 지방출연기관정책위원회 운영

설립

통제

◦설립타당성 검토의 부재

◦그림자조직화

◦지역주민이 포함된 설립타당성 검토 심의위원회 도입

◦설립타당성 조사 결과 공개

경영

공시

◦경영공시나 통합공시 관련규정 부재

◦지배구조의 투명성 취약

◦광역자치단체별 공시시스템에서 통합공시

경영

평가

◦평가대상기관의 문제

◦중복평가에 따른 행정비효율

◦평가지표의 지속적인 개선 미흡

◦출연기관의 고유목적 및 공공성·공익성 저해

◦중복평가행해지는 기관에 대한 경영평가 폐기

◦운영평가로의 전환을 통한 공공성 강화, 운영의 합리성 증대

◦경영평가와 성과급지급의연동폐기

◦지방공기업과 다른 평가기준, 평가지표, 평가방식의 검토

공무원 파견

◦지자체의 개입통로로서 출연기관의 독립성 저해

◦조례에서 공무원의 파견 규정 삭제

내부지배

구조

이사회 및 기관장

◦지자체의 관여 및 통제의 통로

◦당연직 이사에 관료들이 임명되어 출연기관의 의사결정 좌우, 자율성 제약

◦단체장 승인에 의한 정관 변경

◦이사회 관련 규정을 조례에 명시

◦조례를 통한 정관 변경절차 규정

◦이사회의 독립성과 전문성을 강화하고 이해관계자들의 참여를 보장하는 이사회 구성 도모

◦이사회에 이해관계자의 참여 명시

◦이사회의 소집, 의결 정족수 등에 관한 조항도 운영 조례에 명시

임원의 인사

제도

◦임원의 구성 및 임면·해임 등과 임원의 임기를 정관에 규정

◦이사장을 단체장이 직접 맡는 경우도 상당함

◦낙하산 인사

◦이사회에서 이사장 선임 의결

◦의회 인사청문회 등 사장에 대한 의회의 인사검증체계 도입

◦임원인사 제도개혁위의 설치·운영

◦임원의 임기 및 직무의 조례 규정

◦추천위원회의 추천 절차 엄격화

임원

추천

위원회

◦기관장에 대해 추천위원회 관련 조례를 제정한 경우는 없었음

◦추천위원회 신설에 관한 논란

◦정원 50명 이상 또는 운영평가하고 있는 기관에 대한 추천위원회 구성 및 모든 이사에 대한 추천권 부여

◦추천위원회에 노동계를 포함한 관련 직능단체 추천위원 포함

◦추천위원회의 실질적 운영

운영상 문제

◦개혁에 대한 유인 부재

◦단체장 또는 담당공무원 교체에따른 운영상문제

◦수익성의 과잉과 공공성의 미흡

◦노동권 보장 미흡

◦광역단위 지방출연기관정책위를 두어 각 기관의 주요 정책 및 운영 검토

◦사후 엄격한 정치적·법적 책임 추궁 방안 마련

  

지방출연기관 지배구조 개편의 사례로서 세종문화회관의 경우를 분석하였다. 사장을 비롯한 최고 의결 기구인 이사회 구성원 임명이 모두 시장의 독단적 판단으로 이루어지다 보니 부적절한 인물이 사장으로 부임해 주변 간부들과 함께 각종 비리를 저지르고 있던 세종문화회관은 공공문화예술기관이라는 말이 무색할 정도로 그 폐해가 지속적으로 반복되어 왔다. 이에 세종문화회관의 지배구조를 바꾸기 위한 시도가 최근 개정 조례안에 반영되었지만, 애초에 제기했던 개편내용이 많이 희석되었기에 본 연구에서는 세종문화회관의 외부지배구조 개편방안으로, 세종문화회관의 관리 및 운영에 대한 민주적인 통제, 세종문화회관 현황에 대한 투명한 공개, 경영평가의 운영평가로의 전환을 제시하였고, 내부지배구조 개편방안으로, 임원추천위원회의 구성 및 운영 활성화, 이사장 및 임원의 임면방안 개선, 공공이사회의 구성 등을 제시하였다.


  
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