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연구보고서

제목 10-04: 서울형 어린이집에 대한 비판적 평가
번호 76 분류   연구보고서 조회/추천 9451  
글쓴이 연구소    
작성일 2010년 04월 02일 16시 49분 08초
링크 첨부   2010_04_서울형_어린이집(최종).hwp(266.5 KB)

서울형 어린이집에 대한 비판적 평가와 공보육 확대를 위한 원칙

이 보고서는 2009년부터 시행해온 서울형 어린이집에 대한 서울시 운영 8개월에 대한 평가이다. 이 평가는 정책 분석과 서울형 어린이집에 재직 중인 보육교사에 대한 심층면접을 토대로 이루어졌다.

서울시는 서울형 어린이집을 통해 민간 보육시설의 다각적인 보육수준을 국공립 보육시설만큼 향상시켜 공보육을 확대시키겠다고 계획하였다. 즉 이제까지 국공립 증설계획과 보육료 지원사업이 공보육 확대를 위한 주요 전략이었다면, 민간 보육시설에 대한 선별적인 지원으로 공보육 시설을 확충하겠다는 계획이다. 서울시의 계획이 성공한다면 국공립 시설 증설 대신, 기존 민간시설에 대한 변화를 유도해서 공보육을 강화하려는 전략이 다른 지방정부 및 국가 보육정책에도 영향을 미치게 될 것이다. 그러나 이 전략의 문제는 민간 보육시설에 대한 인건비 및 운영비 등을 지원함에도 시설유형 및 시설장의 시설 운영권리에 대한 그 어떤 변화의 계획을 제시하지 못하고 있다는 점이다.

또한 제도 도입초기 민간 보육시설의 자발적인 투자로 환경을 개선하고 이를 바탕으로 공인인증이 되어 지원을 받을 수 있도록 정책실현을 유도했어야 함에도 불구하고, 이미 공보육 기능을 담당하고 있었던 상당수의 국공립 보육시설을 중심으로 서울형 어린이집을 공인하였다. 이에 애초 민간 보육시설의 보육의 질을 개선한다는 취지는 찾아 볼 수 없게 되었다. 그 결과 서울형 어린이집이라는 지붕아래 다양한 국공립 및 법인부터 민간개인, 가정까지 모두 들어와 있고, 이로 인해 서울형 어린이집이라는 브랜드의 가치와 내용은 매우 모호해졌다. 이 연구는 이러한 특징들을 중심으로 공공의 민간 지원방식의 한계와 공보육확대를 위한 원칙을 다시 한 번 확인하고 분석하였다.

[요 약]

 

□ 국공립 보육시설 공급부족 VS 민간 보육시설의 공급과잉

 

ㆍ 2008년도 말 서울시의 보육시설 현황: 전체 보육시설 중 국공립 시설은 11%로 보육아동의 약 25%와 보육종사자의 약 21%가 속함. 보육아동의 정원비율은 약 23%이지만 이보다 많은 약 25%의 현원을 보임. 반면 영리를 추구하는 보육시설(민간개인과 가정)은 전체 시설 중 약 82%로, 정원 약 68%에서 2% 부족한 66%의 영유아와 약 71%의 종사자가 속함.

ㆍ 영유아 학부모들은 보육시설의 환경, 보육의 질, 투명한 시설 운영 등과 같은 이유로 민간 보육시설보다 국공립 보육시설에 대한 신뢰가 높음. 그러나 서울시는 국공립 보육시설의 설치에 따른 경제적 부담을 이유로 민간 보육시설의 질적 향상을 통해 공보육 기능을 강화한다는 계획을 서울형 어린이집을 통해 제시. 서울형 어린이집으로 공인되면 시비와 자치구비로 구성된 재원으로 인건비(시설장, 교사, 취사부), 처우개선비, 운영비 일부 지원, 환경개선비, 보육도우미 및 급식도우미 등의 지원을 받게 됨.

 

□ 출생부터 정체성이 모호한 서울형 어린이집, 정책목표가 무엇인가?

 

ㆍ 국공립 보육시설과 민간 보육시설의 서비스 편차를 해소하고 장기적으로 민간 보육시설이 공보육시설로 기능할 수 있도록 하는 것이 애초 정책의 취지였음. 이러한 정책목적에 충실하려면 서울형 어린이집의 대상은 민간 보육시설로 제한되었어야 함. 그러나 서울시는 우선적으로 공공보육시설을 서울형 어린이집으로 전환하도록 하였음. 2009년 9월 말 기준으로 총 650개소 공공보육시설(국공립 및 법인) 중 93%에 이르는 604개소가 서울형 어린이집으로 전환됨.

서울형 어린이집으로 공인받기 위해서는 80항목의 정부 평가인증제를 통과한 후 추가적으로 12항목을 평가받아야 함. 이로 인해 정부 평가인증 지표와 서울형 어린이집의 지표가 상당히 중복됨으로써 서울형 어린이집이 가지는 특성 및 정체성이 모호함. 또한 이미 정부 평가인증의 문제점으로 지적되어 왔던 물리적 환경만으로 과도한 측정을 함으로써 실질적인 교사와 아동간의 상호작용이나 프로그램 내용 등에 대한 평가항목은 여전히 간과되고 있음.

 

□ 서울형 어린이집의 공인 현황 및 문제점

 

2009년 9월 말 기준, 서울형 어린이집으로 전환된 보육시설은 총 1,499개소.로 약 27%의 전환율. 시설유형별로 공공시설 604개소(40.3%), 민간개인 433개소(28.9%), 가정시설 451개소(30.1%), 기타 11개소(0.7%). 민간 및 개인 보육시설 총 4,615개소에서 단 19%만 전환되었다는 점에서 공공보육시설과 대조적. 다양한 보육시설들이 시설유형의 변화 없이 서울형 어린이집이란 한 지붕 아래로 모아졌을 뿐.

서울형 어린이집 공인으로 공인된 민간개인 및 가정시설의 특징: 서울형 어린이집 1, 2단계 심사 결과 39명 이하시설이 약 68%(공공시설 제외), 2단계에서도 248개소로 약 73%(공공시설 포함) 나타남. 즉 인건비 지급이 시설운영에 직접적인 부담이 되었던 상대적으로 작은 규모의 시설 중심으로 서울형 어린이집에 대한 신청이 적극적이었다는 것이 확인됨.

․ 자치구별 서울형 어린이집의 불균형: 평균 공인율은 27%, 평균 공인율에 못 미치는 지역으로는 용산, 광진, 동대문, 성북, 노원, 은평, 서대문, 마포, 강서, 금천, 영등포, 동작, 서초, 송파, 강동으로 전체 25개구 중 60%가 평균 공인율에 미치지 못하고 있음. 많은 경우 공공보육시설의 설치정도와 서울형 어린이집의 전환정도가 비례적으로 나타남.

 

□ 서울형 어린이집이 가져온 우려스러운 변화

 

ㆍ앞치마, 현판과 간판으로 말하는 서울형 어린이집: 인건비지원이 전체 예산의 70%이상을 차지하고, 그 외 항목 중 25%가 환경개선비로 집행됨. 그러나 환경개선비 중 약 45%가 현판 및 간판 사용비로 지출됨. 교육기자재보강으로 지원된 비용은 단 3.8%수준임. 환경개선 및 보여주기 위한 브랜드화 작업에 필요 이상의 사업비가 지출됨. 브랜드가 가치를 가지려면 실질적인 변화를 위한 투자가 필요하지만 이에 대한 구체적 계획 및 지원, 그리고 운영구조의 개선 등은 전혀 제시되고 있지 못함.

․서울형 어린이집은 보육료를 국공립수준으로 인하해야함. 이에 대한 수입보존은 공적 지원으로 제공됨. 그러나 보육료만 통제하는 구조이기 때문에 보육료는 인하하되 특기적성교육비와 같은 보육료 이외의 항목을 신설하거나 가격을 인상했기 때문에 학부모들에게 보육료 인하 효과는 체감되지 못하기도 함.

․민간 보육시설에 대한 인건비 직접 지원으로 보육교사들의 임금이 정상화된다는 점에서 매우 긍정적으로 평가됨. 이는 민간 보육시설에 대한 인건비 지원을 회피해왔던 정책에 새로운 전기 마련하였음. 그러나 지원 시점에서 국공립 기준 1호봉으로 적용함으로써 민간 보육시설 교사들의 경력 불인정. 반면 국공립 시설 교사들의 2010년도 호봉은 동결됨으로써 실질 임금이 삭감됨. 국공립 시설의 경우 서울형 어린이집으로 전환함으로써 얻게 된 것은 오븐과 CC-TV뿐임.

․교사들의 서류업무 증가, 자율장학 준비 등으로 전반적으로 업무가 증가하였음. 이로 인해 아이들에게 집중하는 시간이 감소됨. 이런 점에서 서울형 어린이집은 보육프로그램 및 교육적 제고를 위한 실질적인 기재가 고려되지 않았다는 점을 알 수 있음.

․아이들의 안전을 이유로 설치되고 있는 CC-TV와 IP-TV에 대한 철저한 무합의: 보육시설 전체를 감시하는 것이 아이들의 안전을 위해 반드시 필요한 사항으로 제시됨. 이는 아동의 인권 및 노동인권 차원에서도 사회적 합의가 필요하고 시설 안전을 위한 최선의 수단이 감시체제로 전환하는 것인가에 대한 근본적인 논의가 필요한 사항임. 그러나 합의에 의해 설치할 수 있다는 내용이 대부분 시설에서 강제적 조항으로 시설장의 주도로 설치되고 있음. 실제 CC-TV와 IP-TV는 교사들을 감시하는 통제기구로 활용되고 있음.

 

□ 공보육 전환을 위한 원칙

 

․ 국공립 보육시설을 가고 싶어도 가지 못하는 아이들과 학부모들에게 실질적인 선택의 자유는 없음. 이에 서울형 어린이집 사업으로 주춤했던 국공립 보육시설 설치는 적극적으로 시행해야 함.

․ 민간 보육시설에 대한 공적 지원이 실질적인 보육의 질 향상으로 투입되기 위해서는 시설장 중심으로 운영되었던 민간 보육시설의 운영이 민주화되어야 함. 시설장의 회계를 포함한 시설 운영권, 인사권 등에 대한 권한이 공적 기구적 형태로 전환되어야 함.

․ 국공립 및 법인 보육시설은 기존 공보육 시설로 따로 유지시키고 서울형 어린이집은 민간 보육시설만 대상으로 해야함. 이러한 분리를 통해 서울형 어린이집을 통해 달성된 민간 보육시설의 공적 기능의 요소가 파악될 수 있고, 나아가 공보육체계의 다변화와 강화로 발전될 수 있음.

․ 현재로써는 서울형 어린이집은 공보육 시설로 보기 어려움. 기존의 공보육 시설을 포함하고 있을 뿐 민간 보육시설의 질적 변화는 파악되고 있지 못함. 보육의 질 향상을 위한 투자가 실질적인 성과를 보이기 위해서는 시설유형 및 운영구조에 대한 공적 기능 부여가 계획되어야 할 것임.

 

 


  
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