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연구보고서

제목 13-05: 승강기 안전관리실태와 공공적 대안 모색
번호 182 분류   연구보고서 조회/추천 2267  
글쓴이 연구소    
작성일 2014년 02월 28일 16시 54분 15초
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<요 약>

□ 연구의 배경

○ 박근혜 정부는 ‘안전’을 강조하고 있으나, 치안이 아닌 생활에서의 실질적인 안전문제에는 별다른 정책을 제시하지 못하고 있다. 한국은 이미 각종 중대 위험사고 빈도와 규모, 그리고 다양성의 예측이 어려울 정도로 위험이 편재한 ‘위험사회’로 이행하였다.

○ 산업화의 부수 효과인 다양한 기술적 위험을 감소시킴으로써 얻을 수 있는 편익은 전체 사회구성원의 안전 확보와 직결되기에, 공익에 해당된다. 공공성의 측면에서 정부는 안전문제와 연관되는 공공사업장(발전, 항공, 궤도, 가스, 전기, 승강기)의 안전관리에 각별한 신경을 써야 한다. 그러나 안전 문제에 대한 정부의 관리는 수직하향적 통제구조, 수익성 중심의 경영평가 속에 이루어지면서 안전은 부차적 이슈로 전락하였다.

○ 승강기 산업에 대한 공공적 관리도 이러한 흐름에서 예외는 아니다. 한국은 세계 9위의 승강기 보유국이며, 세계 3위의 승강기 신규 설치국이다. 전국에서 50만 대의 승강기가 매일 운행되며 사람들은 하루에도 몇 번씩 엘리베이터나 에스컬레이터를 이용한다. 그러나 승강기 안전문제에 대한 공적 개입구조는 한정되어 있으며, 현재 해당 기관의 감독 및 규제기능 또한 점차 취약해지고 있다. 이 보고서는 공공성 측면에서 승강기 안전관리체계의 실태를 짚어보고, 대안을 제시하고자 한다.

□ 승강기 산업에 대한 공적 안전관리구조의 이원화

○ 우리나라에서 승강기의 제조, 설치, 유지관리는 모두 민간 기업에게 맡겨져 있고, 제조단계에서의 인증과 승강기 검사만 공공기관에 의해서 이루어진다. 한번 설치된 승강기는 10년 이상 장기간 사용되기 때문에 최초 설치 시에 이루어지는 완성검사와 그 후 매년 한 번씩 진행되는 정기검사는 승강기 안전 확보에 중요한 역할을 하고 있다.

○ 공공기관에 의해 이루어지는 검사가 승강기 안전 운행에 최종적인 보증 역할을 하고 있는 것이다. 공공기관인 승강기 검사기관은 두 곳으로 안전행정부 관할의 한국승강기안전관리원(관리원)과 고용노동부 관할의 한국승강기안전기술원(기술원)이 있다.

□ 경쟁과 시장주의 경영에 매몰된 승강기 안전검사체계

○ 이명박 정부 이후 더욱 강화된 공공기관에 대한 신자유주의적 관리․통제 정책과 복수 검사기관의 무리한 경쟁은 안전 검사라는 기관 본연의 목적 수행에 부정적인 영향을 끼치고 있다.

○ 첫째, 정부의 경영평가와 기관 내부의 성과평가가 안선정보다 수익성 위주로 구성되어서 검사 업무 수행을 어렵게 만들고 있다. 관리원은 2004~2007년 경영평가에서 부진한 평가를 받았다. 이 시기에 관리원은 안전 검사 강화를 천명하고, 늘어나는 승강기 검사 대수에 맞춰 적정한 검사원 인력을 확보했는데 이러한 노력이 생산성 및 재무관리 지표에서 나쁜 성적을 받게 만든 것이다. 반면 2008년 이후 관리원의 경영평가 성적은 양호했다. 2008년 이후에는 이명박 정부의 공공기관 선진화 정책에 따라 인력 충원을 중단하고 심지어 축소했으며, 수익성을 맞추기 위해 노동비용을 크게 감축했기 때문이었다.

○ 2005~2007년에 추진했던 안전 검사 강화와 이를 위한 인원 충원은 경영평가에 부정적인 영향을 미쳤다. 관리원의 존재 목적이라고 할 수 있는 승강기 검사의 강화가 경영평가에서 큰 비중을 차지하던 수익성 지표와 상충한 것이다. 승강기 검사가 숙련된 검사원들의 의해 이루어지는 노동집약적 일임을 고려할 때 노동비용 감축을 통한 수익성 추구는 검사원들의 노동강도를 강화시킴은 물론이고 장기적으로 안전성 강화에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다.

○ 기관 내부의 성과평가와 고객만족도 조사도 모순적인 결과를 낳고 있다. 성과평가의 지표는 ‘검사수입목표 달성’ ‘검사생산성 향상성과’ 등 수익성 지표에 큰 가점을 부여하고 있다. 점유율 경쟁이나 조당 대수 경쟁을 부추기는 것은 제대로된 안전 검사를 저해하는 압박 요인이 되고 있다.

○ 고객만족도 조사는 승강기 설치업체나 유지보수업체와 같은 피검사자를 대상으로 하면서 승강기 검사의 성격과 다른 엉뚱한 지표가 되어버렸다. 검사원의 검사 업무 수행과 피검사자의 이해관계가 대립할 경우가 많다. 이런 현실에서 피검사자를 대상으로 검사원의 친절도를 위주로 하는 고객만족도 조사는 올바른 검사 업무를 방해하는 결과를 낳고 있다.

○ 둘째, 정부의 일방적인 인원 및 비용 통제는 검사를 담당하는 노동자들에게 과도한 부담을 지우고 있다. 검사 승강기가 매년 2만 대 이상 증가하고 있지만 지난 5년 동안 검사원은 충분히 충원되지 않았다. 관리원의 검사원은 2008년 361명에서 2012년 402명으로 증가했지만, 관리직을 제외한 직원의 수는 430명에서 423명으로 감소했다. 정원 축소로 인한 압박 속에서 관리직과 사무직을 검사원으로 활용해서 이러한 차이가 발생한 것이다. 따라서 현장 검사원들이 실제로 부담하는 노동강도는 통계로 확인할 수 있는 것보다 훨씬 더 강화되었다. 관리원의 검사원 1인당 검사 대수는 2008년 712대에서 2012년 747대로, 기술원의 검사원 1인당 검사 대수는 2008년 677대에서 2012년 714대로 늘어났다.

○ 또한 비정규직 검사원 활용도 늘어났다. 관리원의 외부 검사보조자 활용은 2008년 34명에서 2012년 96명으로 3배 가까이 늘어났다. 공공기관의 설립 근거인 검사 업무를 수행하기 위해서 필요한 인원에 대해서 비정규직을 사용하는 것은 납득하기 어려운 일이다. 검사원의 노동강도 강화와 비정규직의 광범위한 활용은 검사원에게 부정적인 부담으로 작용하여 안전 검사의 질을 떨어뜨리는 압박 요인으로 작용하고 있다.

○ 이러한 문제의 배경에는 승강기 검사수수료 동결이 자리 잡고 있다. 정부가 결정하는 검사수수료가 20년 이상 인상되지 않아서 인원 충원이 되지 않음은 물론이고 임금 동결, 노동강도 강화, 비정규직 활용 등의 문제가 발생했다. 정부는 별다른 근거 없이 물가안정이라는 명분만을 가지고 검사수수료를 동결하고 그 부담을 노동자들에게 떠넘긴 것이다.

○ 수익성 위주의 신자유주의적 경영과 일방적인 인원 및 수수료 통제는 안전 확보라는 승강기 검사의 목표 달성을 방해하고 있다. 2005~2007년 1.1~1.3대이던 1만 대당 검사 불합격률은 2008년부터 급격히 하락해서 최근에는 0.3~0.4대 수준에 머물고 있다. 검사 불합격률 하락은 수익성 추구와 기관 간 경쟁으로 인해서 검사원의 소신 판정이 이루어지지 못하고 있는 증거이다. 관리원과 기술원의 경쟁은 이원화된 검사기관 체제가 성립된 2008년 이후에 강화되었다. 또한 2009년부터 이명박 정부의 공공기관 선진화 정책이 강요되면서 정원 통제와 수익성 위주의 경영이 강화되었다. 이러한 요인이 결합하여 2008년 이후 승강기 검사 불합격률이 크게 낮아지고 검사 업무에 부정적인 영향을 미치고 있는 것이다.

□ 승강기 검사원 의식조사 결과

○ 승강기안전관리원은 현대 국가가 수행해야 할 ‘사회적 안전을 확보하기 위한 공적 기능’을 대리하고 있다. 다시 말해 관리원의 승강기 검사원들은 위험사회 내에서 사회적 안전의 달성, 곧 위험을 감소시키기 위한 직무의 수행자인 셈이다.

○ 검사원들의 평가를 통해 정부가 추진해 온 승강기 안전관리정책은, 검사원들이 자신의 직무를 철저하게 수행하는 것을 오히려 저해하고 있음이 확인되었다. 즉 검사원들은 정부 정책에 따른 장기간에 걸친 검사수수료 동결, 안전검사기관 간의 경쟁 구조, 수익성 중심의 경영평가체계 등으로 인해 승강기 검사업무라는 위험관리의 공공적 기능은 심각하게 후퇴하고 평가하였다.

○ 반면 의식조사 결과 검사원들은 자신의 직무에 내재된 공공적 성격에 대한 강한 신념을 지니고 있다. 이는 승강기안전관리원의 이념과 비전에 동의 정도 그리고 안전검사 업무의 공적 서비스 지속 여부에 대한 평가 등에서 잘 나타나고 있다.

○ 하지만 안전성이 아닌 수익성과 효율성에 경도된 정부의 승강기 안전관리정책으로 인해 검사원들의 노동환경은 위태로운 상태이다. 즉 이들은 대단히 높은 수준의 직무 요구도, 즉 심화된 노동강도에 시달리고 있다. 더불어 승강기 관련 제도의 변경 없이는 개선의 여지가 없는 열악한 검사현장 환경, 만연화된 인력 부족 문제, 보상영역에서의 누적된 불만 등으로 인해 이들은 전반적으로 높은 직무스트레스를 호소하고 있다.

○ 그럼에도 검사원들이 검사업무에 대한 소명의식과 보람 속에서 현재의 직무를 이어가고 있다. 승강기 안전에 있어서 공적 개입의 최종 보루인 검사원 노동자들이, 공적 서비스를 구현하는 검사현장에서 더 이상 안전성과 수익성 사이에서 고민하지 않도록 다양한 미시적 개선책이 뒷받침되어야 할 것이다.
□ 안전성 강화를 위한 공공적 대안

○ 승강기 검사체계는 수익성보다는 안전성을 위주로 개혁되어야 한다. 어떤 검사기준을 도입할 것인지, 검사수수료를 어떻게 책정할 것인지에서부터 검사기관의 예산과 인원을 통제하는 역할까지 승강기 검사체계는 정부의 정책에 크게 좌지우지된다. 여기서는 승강기 검사체계의 대안을 네 가지 측면에서 제안한다.

○ 첫째, 승강기 검사기관에 대한 경영평가는 승강기 안전을 강화하는 방향으로 대폭 수정되어야 한다. 수익성 위주의 경영평가 지표는 삭제하고, 대신에 이용자, 제조설치 및 유지관리 업체 등을 대상으로 한 승강기 안전 강화 활동에 관한 지표가 구체화되어야 한다. 또한 검사 공정성과 신뢰도를 측정할 수 있는 지표도 강화되어야 할 것이다. 기획재정부가 발표한 「2014년도 공공기관 경영평가편람」은 ‘승강기 검사점유율 향상성과’를 새롭게 포함시켜 두 검사기관의 경쟁을 더욱 부추기고 있는데, 이러한 지표는 당장 삭제되어야 한다. 내부 성과지표도 수익성보다는 검사신뢰도와 검사공정성을 강화하는 방식으로 개선해야 할 것이다. 그 과정에서 규제 대상자들을 대상으로 하는 고객만족도 조사는 폐지되거나 축소되어야 할 것이다.

○ 둘째, 승강기 검사 업무를 담당할 검사원이 충분히 충원되어야 한다. 검사 승강기 대수의 증가를 반영하여 지난 5년 동안 통제되었던 정원을 조정해야 한다. 그리고 상시적으로 필요한 검사업무에 활용되고 있는 비정규직 검사원의 수만큼 정규직 검사원이 증가해야 한다. 또한 EN기준 도입으로 인한 검사 소요시간의 증가를 정확히 파악하고, 이를 반영하여 검사원 정원을 증대해야 할 것이다. 필요한 검사원 정원을 보다 정확하게 산정하기 위해서 안전행정부, 고용노동부, 검사기관, 노동조합이 참여하여 정원 산정을 위한 표준 인공 산정 기준을 마련해야 한다. 노사정 3자가 공히 검사원 충원의 필요성에 공감하고 있는 만큼 시급하게 이러한 작업이 이루어져야 할 것이다.

○ 셋째, 검사수수료 산정 방식이 변경되어야 한다. 안전행정부가 발표한 검사수수료의 산정 방식을 따른다면 정기적으로 검사수수료를 산정하는 것이 필요하다. 검사수수료의 원가 계산에 사용된 직접인건비, 직접경비, 기타 제경비, 기술비에는 임금 및 물가변동이 반영될 수밖에 없다. 관리원과 기술원의 수입은 검사수수료에 절대적으로 의존하고 있다. 따라서 검사수수료 산정의 시기와 절차를 승강기시설안전관리법 시행규칙에 명시하고 시행해야 한다. 최소한 3~4년에 한 번씩 정부 부처, 검사기관, 노동조합, 이해관계자, 전문가가 참여해서 적정한 검사수수료를 산정해야 한다. 또한 승강기 안전 확보를 위한 교육, 홍보, 기술연구 등과 관련된 정부 대행 사업에 대해서는 적절한 보조금을 지원하도록 승강기시설안전관리법에 명시해야 한다.

○ 넷째, 검사기관 간의 경쟁을 지양하고 검사기관 일원화를 추진해야 한다. 이원화 체제의 문제점을 근본적으로 해결하기 위해서는 검사기관의 일원화가 필요하다. 관리원과 기술원은 같은 업무를 하지만 합리적인 이유 없이 분리되어 있어, 통합적인 승강기 검사 업무가 이루어지지 못하고 있다. 또한 양 기관의 승강기 검사 점유율 경쟁으로 인하여 검사의 부실화가 구조적으로 조장되고 있다. 기획재정부가 2008년 의뢰한 관리원의 경영컨설팅 결과도 검사기관을 통합할 것을 권고했다. 관리원과 기술원이 통합되면 교육, 홍보, 연구 등 검사 외에 필요한 승강기 안전관리 사업도 더 체계적으로 수행할 수 있을 것이다. 검사기관이 일원화될 경우에 검사 업무의 독점으로 인한 폐해를 우려하는 목소리가 있다. 이러한 우려를 예방하고 승강기 안전 관리 및 문화의 통합적인 개선을 위하여, 승강기 안전 확보를 위한 안전행정부의 역할이 강화되어야 한다. 나아가 독립적인 승강기안전위원회의 신설도 검토할 수 있을 것이다.

  
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