공공기관 지배구조의 민주화 방안:
공공기관운영위원회를 중심으로

2011. 11. 25
김 철 (사회공공연구소 연구위원)

 
2007년 4월 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “공운법”이라 한다)이 제정된 이후 지금까지 공공기관 지배구조 개편에 관한 무수한 논의들이 전개되었다. 공공기관의 방만경영, 낙하산 인사, 공공부문 종사자들의 도덕적 해이, 부채의 증가 등을 지적하면서 제출된 정부의 개정안들은 공공기관 지배구조 개편에 초점을 두고, 공공기관의 여러 문제들을 근절하기 위한 방안으로 정치적 개입의 방지 및 비정치화를 제시하였다. 특히 공운법에 나타난 공공기관 지배구조 내지 관리체제 중에서도 임원인사시스템에 주된 관심이 두어졌는데, 이는 이명박 정부 내내 공공기관 낙하산 인사가 문제되었기 때문이다.
이러한 낙하산 인사의 논란은 공공기관 지배구조의 전체적인 틀을 재구성하는 문제와 맞닿아 있다. 과거 한국의 공공기관들은 2007년 공운법 제정 이후 공공기관 지배구조의 정점에 있는 공공기관운영위원회의 규제를 받고 있기 때문이다. 공운법은 단지 공공기관을 자신의 손아귀에 쥐고 흔들려는 관료들의 입맛에 맞게 편의적으로 개정되었다.
이에 공공기관 지배구조에서 소유권 행사 기관으로서 공공기관운영위원회에 대해서는 개별 공공기관과 달리 주어진 역할을 제대로 할 수 있게끔 하는, 정치적 통제가 필요하다. 여기에서는 공공기관운영위원회를 중심으로 공공기관 지배구조의 민주화 방안을 살펴보았다.
우선 공공기관의 소유권 행사 기능을 보유하고 있는 공공기관운영위원회를 기획재정부에 종속된 들러리 기구로 격하시킬 것이 아니라, 공공기관운영위원회를 통해 실질적으로 공공기관의 예산 및 운영과 관련된 사회적 합의가 도출될 수 있도록 해야 한다. 외국의 경우에도 ‘OECD 공기업 지배구조 가이드라인’에 따라 소유권 행사를 포함한 일반관리 기능은 경제부처의 영향력에서 벗어난 독립기관에서 담당하는 경우가 많다. 공공기관운영위원회의 독립성 강화를 위해 그 소속을 기획재정부에서 다른 기관으로 옮길 경우 그 대안으로 국무총리실 또는 대통령 직속의 독립규제위원회로  하는 방안, 국회 소관으로 하는 방안, 그리고 공공기관운영위원회 자체를 독립기관화하는 방안 등을 들 수 있다. 그리고 민주적 공공기관 지배구조를 확립하기 위해서는 공공기관운영위원회의 구성을 개편하여 정부위원의 축소 및 참여 내실화를 도모하고, 민간위원회의 구성에 다양한 분야 이해관계자의 참여를 확대할 필요가 있다.
 

<요 약>

□ 공운법이 제정된 이래 수차례에 걸쳐 공공기관운영법이 개정되어 왔음.
 ▪ 그러나 공공부문에서 제기된 문제들은 해결되기는커녕 오히려 확대재생산되는 경향마저 있었으며, 단지 공공기관을 자신의 손아귀에 쥐고 흔들려는 관료들의 입맛에 맞게 편의적으로 개정됨.
 ▪ 이는 공공기관 지배구조에 대한 근본적인 개편 필요성을 제기함. 공공기관 지배구조에서 소유권 행사 기관으로서 공공기관운영위원회에 대해서는 개별 공공기관과는 달리 주어진 역할을 제대로 할 수 있게끔 하는, 정치적 통제가 필요함.

 

□ 공공기관운영위원회의 주요한 문제점으로는 기획재정부의 산하기구화에 따른 문제, 운영위원 구성 및 참여 문제를 들 수 있음.
 ▪ 공공기관운영위원회가 기획재정부의 산하기구로 전락함에 따라 공공기관 총괄기구로서의 역할을 할 기관이 사라지고, 공공기관의 운영이 정권의 특수 이익만을 목적으로 행해지고 있으며, 공공기관에 효율성·경제성 논리가 만연하게 됨.
 ▪ 정부위원의 구성 및 참여의 부실, 민간위원 구성상의 문제도 간과할 수 없음.

 

□ 공공기관 지배구조의 민주화 방안
 ▪ 공공기관의 소유권 행사 기능을 보유하고 있는 공공기관운영위원회를 기획재정부에 종속된 들러리 기구로 격하시킬 것이 아니라, 공공기관운영위원회를 통해 실질적으로 공공기관의 예산 및 운영과 관련된 사회적 합의가 도출될 수 있도록 해야 함.
 ▪ 외국의 경우 ‘OECD 공기업 지배구조 가이드라인’에 따라 소유권 행사를 포함한 일반관리 기능은 경제부처의 영향력에서 벗어난 독립기관에서 담당하는 경우가 많음. 영국의 SE이나 프랑스의 APE 등과 같은 공공부문 관리 및 개혁업무를 전담하는 독립적인 정부기관을 설립하는 것이 중요함. 이를 통해 정권교체에 관계없이 중장기적 관점에서 지속적이고 일관성 있는 공공부문 관리 및 개혁업무의 수행을 제도적으로 보장할 필요가 있음.
 ▪ 공공기관운영위원회의 독립성 강화를 위해 그 소속을 기획재정부에서 다른 기관으로 옮길 경우 그 대안으로 국무총리실 또는 대통령 직속의 독립규제위원회로  하는 방안, 국회 소관으로 하는 방안, 그리고 공공기관운영위원회 자체를 독립기관화하는 방안 등을 들 수 있음.
 ▪ 민주적 공공기관 지배구조를 확립하기 위해서는 공공기관운영위원회의 구성을 개편하여 정부위원의 축소 및 참여 내실화를 도모하고, 민간위원회의 구성에 다양한 분야 이해관계자의 참여를 확대할 필요가 있음.