국민만족도로 은폐된 노인장기요양보험의 제도적 결함

 

사회공공연구소(소장: 강수돌 고려대 교수)는 8월 2일 이슈페이퍼「국민만족도 조사로 은폐된 노인장기요양보험의 제도적 결함」을 발표했다. 제도 시행 3년을 넘긴 노인장기요양보험에 대한 이용자 및 이용자 가족의 만족도 결과는 시행 초기부터 현재에 이르기까지 매우 긍정적으로 조사됐다. 정부와 공단은 제도의 만족도 결과를 내세워 노인장기요양보험이 성공적으로 정착되어 발전하고 있다고 자평한다.

그러나 정부의 발표와는 다르게 노인장기요양보험 제도 시행 이후부터 줄곧 현장은 다양한 문제점에 노출되어 왔다. 이에 필자는 수혜자들의 만족도가 의미하는 것과 제도의 문제점은 다른 차원에서 접근해야 할 필요성을 제기한다. 제도를 바라보는 시각 차이는 ‘이용자 및 이용자 만족도’ 조사 결과를 매개로 난관에 부딪혀 왔다. 즉 만족도가 높은 제도에 대한 다양한 문제제기와 제도 개혁에 대한 공감대 형성이 매우 어려웠기 때문이다. 이러한 논거를 증명하기 위해 지난 6월 노인장기요양보험의 이용자 및 이용자 보호자와 공단의 요양직 담당자를 대상으로 사례조사를 실시했다. 조사내용은 프롤로그를 통해 일부 정리했다. 진술을 통해 수발과정에서 겪었던 고통과 문제점에 대해 확인할 수 있었고, 이 분들이 겪는 어려움에 노인장기요양보험이 제도 자체로써 어떤 의미로 자리하는지를 가늠할 수 있다. 이를 통해 국민만족도의 실체가 서비스의 내용, 운영원리 등을 고려한 후 제도에 대해 평가한 것이 아니라, 사회적 지원에 대한 개인의 절박한 사연이 만족도로 표현됐다는 점을 알 수 있었다.

이 글은 이용자 및 이용자 가족의 서비스 만족도로 설명될 수 없는 노인장기요양보험의 제도적 결함, 즉 이해관계자의 도덕적 해이를 넘어선 범법행위를 유도하는 구조, 보험자의 책임과 재량의 모호성에 따른 문제, 공급구조 시장화가 낳은 문제에 대한 환기를 목적으로 한다. 이에 첫째, 서비스 만족도가 가지는 의미, 둘째, 만족도조사에서 드러날 수 없는 노인장기요양보험의 제도적인 결함을 제시한 후 이에 대한 대책을 모색하였다.

 

 

[요 약]

 

□ 노인장기요양보험 제도의 문제점과 발전전망을 위해서는 이용자 만족도 조사 이외의 현장실태조사와 평가가 요청됨

․정부는 지난 3년 동안 노인장기요양보험의 제도적 발전의 준거로 이용자 및 이용자 가족 만족도 조사를 중심으로 제시해 옴, 그러나 노인장기요양 서비스 이용자 및 가족의 만족도는 서비스 내용에 대한 평가라기보다는 제도 자체에 대한 필요와 동의로 이해될 수 있음. 심층면접 대상자 모두가 서비스 내용과 제도에 대한 이해가 부족했음(세 에필로그를 참조할 것)

․ 또한 심층면접 대상자의 경우 서비스의 질에 대한 욕구보다는 현재 등급유지에 주목함, 이러한 이용자와 가족의 욕구는 서비스 평가나 내용 발전을 위한 근거로 활용되기 어려움

 

□ 제도적 결함 1: 이용자 및 보호자-노인복지 부족과 가족요양보호의 병폐

․노인장기요양보험은 장기요양이 필요한 65세 이상 어르신들에게 해당되는 제도이지만 노인복지의 부족으로 등급판정을 매개로 all or nothing이라는 인식이 저변에 자리함, 이로 인해 등급이 나올 때 까지 재신청이 지속됨, 등급을 받기 위해 허위과장진술, 급여제공기록지 및 간호기록 조작 등은 이미 고전적 수법이 됨

․그 결과 불필요한 행정력 낭비, 서비스 제고를 위한 환경 저해와 요양직에 대한 폭행까지 발생, 이러한 현실에서 믿을만한 장기요양 서비스 공급구조가 형성되기 어렵고, 이해관계자들의 도덕적 해이를 넘어 범죄행위를 유도하는 복지제도로 전락하고 있음

․비정상적인 가족요양보호 증가 추이, 적절한 케어제공 여부에 대한 확인이 불가능하지만 급여가 제공됨으로써 해당 가족은 공돈으로 인식하고 있음, 이 공돈을 받지 못하면 바보라는 식의 잘못된 복지인식 확산되고 있음

 

□ 제도적 결함 2: 공급기관의 문제-기관의 존폐와 서비스에 대한 책임부재

ㆍ기관의 과잉 설립으로 이용자 유치를 위한 과도한 경쟁, 그러나 이 경쟁은 서비스의 질적 제고에 기여되기보다는 이용자와 공급기관의 부적절한 담합을 강화하는 방향으로 고착화 됨

․원칙대로 운영하는 기관이 오히려 기관 운영에 어려움을 직면하도록 공급시장의 질서 형성, 이로 인해 부당청구나 부당행위에 대한 요양기관의 민감도는 매우 낮고, 이용자 확보의 어려움으로 발생되는 수익성의 문제를 비정상적인 기관운영으로 대처하는 것이 현실

 

□ 제도적 결함 3: 보험자의 역할 및 재량권 모호

․노인장기요양보험의 보험자로서 건강보험공단의 책임과 재량권 모호: 시장화된 공급기관에 대한 감시와 처벌이 가능한 직접적인 통제권 부재, 이용자와 공급기관 및 요양보호사에 대한 부당정황이 포착되더라도 권한이 없기 때문에 묵인할 수밖에 없음, 모호한 책임과 권한으로 제도에 대한 신뢰도 하락과 심각한 도덕적 해이에 대해 근본 대책을 세우지 못함

․반복되는 인정조사의 비합리성: 등급을 받기위한 신청자 및 이용자들의 욕구로 재신청 난발, 재신청에 대한 제한 조건이 부재한 상황에서 모든 등급판정 불복종에 대한 재신청이 해마다 증가해 옴, 담당 공단 직원이 충원되지 못한 상황에서 요양직의 주된 업무는 여전히 인정조사에 치우치게 되고 이로 인해 서비스 질 향상을 위한 업무전환은 현실적으로 불가능한 구조, 결국 보험자는 서비스 내용을 발전시키는 전망을 가지지 못한 채 등급판정과 급여산정이라는 기본 업무에만 매몰되는 결과를 낳음

․현지조사와 행정처분권의 이원화: 요양기관 설치와 행정처분에 대한 권한이 지자체에 있고, 일상적인 관리는 공단에서 진행함, 이러한 이원화 구조는 부당정황이 포착되는 기관에 대한 즉각적인 제재를 불가능하게 함, 현재 현지조사는 복지부의 요청에 따라 공단이 수행한 후 지정취소 요건 시 지자체에 알리면 지자체에서 행정권으로 취소하는 과정을 밟음. 지자체가 행정권을 행사하지 않더라도 공단은 마땅한 수단이 없고, 설사 지정취소가 되더라도 기관장의 명의만 바뀌어 운영하는 게 현실, 보다 실질적이고 강력한 처벌이 필요함

․서비스 질적 향상을 위한 근본 대책 필요: RFID(재가급여 전자관리시스템)을 통해 급여청구 간편화와 서비스 관리가 가능할 것으로 예상했으나 이미 현장에서는 태그를 떼어서 불법적인 청구를 하는 사례가 속출, 근본적인 문제를 도외시한 개선방안은 현장을 더욱 치밀한 불법행동을 하도록 유도해 옴

 

□ 시급한 문제에 대한 대책

․ 인정조사 환경 개선 시급: 반복되는 재신청에 제한 조치 필요, 인정조사의 신뢰도 향상을 위한 2인 1조 조사팀 실행, 등급을 받기 위해 자행되는 다양한 비정상적 행위(허위과장진술, 급여기록지 및 간호기록 조작, 약물사용 등)에 대한 감독 및 처벌 기능 필요

․ 가족요양보호에 대한 근본적 재고: 가족현금급여의 필요성에 대한 재검토를 바탕으로 현금급여가 필요한 가족의 요양에 대한 범주를 재설정, 이외 가족요양보호의 모든 형태는 급여항목에서 제외시켜야 함

․교육기관 및 요양기관의 수익확보를 위한 모든 시장 질서를 근본적으로 혁신해야 함